DESTRABE CONCEPTUAL

14 octubre 2019

Escrito por Patricia Benavente

Imagen: Ositran.

Ceder al “destrabe” cortoplacista y anti-técnico puede otorgar rédito político de corto plazo, pero generar una pesadilla interminable en el futuro cercano.  

En estos días que tenemos nuevo gabinete y un no tan nuevo ministro de Transportes, y dado el entusiasmo pre-electoral de algunos políticos, vale la pena poner atención en el enfoque que tienen respecto a los problemas en un sector tan complicado como Transportes. Para suscitar esa reflexión, voy a valerme de una columna de opinión publicada el 02 de setiembre último en Perú21, en la que el exgobernador regional de Ica, Fernando Cillóniz (quien ha declarado su interés en postular a la Presidencia de la República), expresó que “el sistema de inversión pública NO funciona”. Asimismo, responsabilizó al Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran), la entidad reguladora de la inversión privada en infraestructura de transporte, de lo que llamó la “parálisis” del tramo Pisco-Ica de la Red Vial 6. Así, el Sr. Cillóniz señaló que OSITRAN es una “traba” para la construcción y mejora de carreteras en el Perú.

Analicemos esta perspectiva. La Red Vial 6 tiene una longitud de 221 Km que van desde el puente Pucusana-Ingreso Cerro Azul hasta el empalme San Andrés-Guadalupe, en Ica. Está otorgada en concesión auto-sostenible desde el 2005, con un compromiso de inversión de USD $ 293 millones. A catorce años de su inicio, esta concesión registró, al primer trimestre de este año, una inversión acumulada de USD $ 118 millones, poco más del 40% del total de la inversión. Es, al mismo tiempo, el contrato de concesión de carreteras con el mayor número de adendas, nada menos que nueve. ¿Por qué en este caso se firmaron tantas? Por los persistentes incumplimientos del Estado en la entrega de terrenos saneados y los impactos de ello en el programa original de inversiones, la inclusión de diversas obras de seguridad vial no previstas, la remoción de interferencias y la inclusión de obras nuevas de infraestructura, como, por ejemplo, el puente en la quebrada Topará, que se incluyó como inversión adicional mediante adenda, y que colapsó en julio de 2015, luego de haberse inaugurado apenas en enero de 2011. Un peritaje técnico de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) determinó, más tarde, que el colapso del dicho puente obedeció a errores de diseño y construcción del concesionario, por lo que se ordenó la reposición del puente Topará y de su gemelo del lado izquierdo, por cuenta de la empresa.

Naturalmente, por su impacto en la circulación de pasajeros y carga, se trata de una carretera sobre cuya culminación hay larga expectativa. Probablemente por ello, para Fiestas Patrias del 2016 y la Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE) de ese mismo año, el sector decidió autorizar la apertura parcial del tránsito provisional en el tramo Chincha-Pisco. En ambos casos, las obras de ingeniería y señalización no habían culminado, había observaciones técnicas que no estaban subsanadas por la empresa, y Ositran cumplió con sustentar que, en esas condiciones, no procedía autorizar el tránsito. Asimismo, la Contraloría no estuvo de acuerdo ni tampoco la propia empresa concesionaria. Sin embargo, se impuso la decisión política y la vía fue abierta. Lamentablemente, en ambas ocasiones, hubo accidentes y daños personales irreparables que lamentar, los cuales están actualmente en investigación.

Está claro que, en nuestro país, las brechas de inversión en infraestructura y servicios públicos son considerables y, dado su impacto en el crecimiento y desarrollo económico, la estrategia para afrontar este problema será un tema crucial en los planes de los distintos ministros. En su momento, los conflictos relacionados con estas brechas también deberán aparecer en los planes de gobierno de candidatos a la Presidencia de la República, como lo han estado, con sus matices, luces y sombras, en los gobiernos de los últimos veinticinco años.

Precisamente por todo ello, es fundamental tener claro que los problemas son más complejos de lo que a simple vista parecen, y que tomar decisiones meramente políticas puede costar, en algunos casos, la vida de personas o generar perjuicios importantes para el Estado, ya sean sobre costos, arbitrajes perdidos, responsabilidades funcionales, o, lo que es más grave, afectar la credibilidad misma del modelo de participación público-privada en infraestructura.

Los problemas que generan trabas en el adecuado desarrollo de los proyectos son diversos, pero, como mínimo, hay que considerar en primer término las deficiencias en la planificación multisectorial de la inversión en infraestructura. La problemática en torno a la Carretera Central (inexistencia de previsión en materia de expropiaciones, de vías alternas, problemas de congestión, transporte público pirata, caos vehicular, alta siniestralidad, entre otros) puede brindar una rápida idea de los graves impactos que genera una deficiente planificación.

No solo se debe planificar en materia de expropiaciones y saneamiento de predios, sino que también hay que lograr conectividad y valor logístico, lo cual es todo un reto, y, además, persistir en la coordinación con las distintas entidades y niveles de Gobierno. Otro problema es la aún deficiente capacidad del Estado para formular mejores estudios técnicos, actualizados y articulados con los diferentes planes sectoriales de desarrollo, para proveer insumos de calidad antes de la contratación. La experiencia, en el Perú, ha mostrado que la licitación de proyectos con estudios de “pre factibilidad” o “factibilidad” difiere significativamente de los costos y los plazos reales de la ejecución de los proyectos. Del mismo modo, no son pocos los casos en los que las vías de acceso de las infraestructuras no fueron previstas a tiempo.

Asimismo, es fundamental poder identificar y diferenciar los dos sistemas de inversión en infraestructura: el público (invierte.pe) y la inversión a través de la Ley de Asociaciones Público-Privadas (APPs). En el caso de la obra pública, el Estado asume casi la totalidad de los riesgos. En cambio, las APPs permiten transferir al sector privado los riesgos del diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento. Se trata de dos sistemas con objetivos, exigencias, incentivos y paradigmas de actuación muy diferentes, tanto para las entidades del Estado como para las empresas privadas. La existencia de organismos reguladores en sectores regulados económicamente es propia solo de la inversión con participación privada. El diseño institucional asigna a los reguladores la responsabilidad de supervisar el correcto cumplimiento de los contratos (en ejecución de las obras, cumplimiento de niveles de servicio y fijación de tarifas), de manera técnica y autónoma, impermeable a presiones de carácter político del gobierno de turno. En ese sentido, estas entidades deben ser una garantía para los usuarios, los inversionistas y para el propio Estado. Para lograrlo, se requiere asumir algunas veces el deber de decir lo que la premura política no quiere escuchar, pero lo que es necesario para proteger la vida y seguridad de los ciudadanos, y la calidad de servicios que el país necesita.

El pasado nos recuerda a Toledo y su expresión “maldita Sunat”, o a PPK y su frase “el maldito SNIP se acabó”. Sin embargo, por dura experiencia, sabemos también que las soluciones rápidas y fáciles suelen ser la excepción, y que ceder al “destrabe” cortoplacista y anti-técnico puede otorgar rédito político de corto plazo, pero generar una pesadilla interminable en el futuro cercano. En este escenario, es importante que exijamos a nuestras autoridades, y a quienes aspiran a serlo, menos frases efectistas y más conocimiento técnico para diseñar planes y estrategias de gobierno sobre estudios sustentados de la problemática, que realmente concreten logros que los peruanos podamos celebrar.