La diversificación productiva y el empleo

27 junio 2019

Escrito por Piero Ghezzi

Nuestros principales indicadores económicos se han deteriorado tras el final del superciclo de las materias primas. El crecimiento y la tasa de disminución de la pobreza se han ralentizado, el déficit fiscal se ha ampliado y la deuda pública, aunque todavía baja, está subiendo. Pero nuestro mayor problema económico es nuestra limitada capacidad de generar empleo formal y de calidad. Solo el 11% de nuestra PEA ocupada dependiente tiene empleo formal a plazo indefinido. La gran mayoría de los trabajadores peruanos están en la informalidad.

Por ello es particularmente importante reimpulsar la diversificación productiva (DP). La estrategia de DP, lanzada en 2014 y abandonada durante el gobierno del expresidente Kuczynski, consistía en facilitar el surgimiento de nuevos motores de crecimiento en la economía, sobre la base de sectores con potencial, mediante un conjunto de políticas públicas sectoriales y/o transversales. Su objetivo principal: lograr aumentos de productividad que permitieran generar empleo formal.

Frecuentemente se distorsiona la DP. Algunos la ven como la industrialización de nuestra economía o como “dar valor agregado” a nuestras materias primas. Esta interpretación tiene antecedentes históricos: casi todos los países que se desarrollaron lo hicieron industrializándose. Además, la industria manufacturera es una generadora importante de empleo formal. Pero esperar que nuestro desarrollo se base en la industrialización no sería realista. Por una serie de razones (cambios tecnológicos ahorradores de mano de obra, globalización y cambios en patrones de consumo, etc.), se ha producido en el mundo una “desindustrialización prematura”: el porcentaje de la población dedicado a la manufactura está cayendo sistemáticamente. La reindustrialización es aún más complicada para el Perú, cuyo costo salarial no es bajo.

La DP tampoco es cuestión de fundamentalmente dar valor agregado a nuestras materias primas. En ciertas ocasiones, tendrá sentido industrializarlas; por ejemplo, difícilmente podremos desarrollar el sector forestal sin desarrollar también un clúster industrial cercano: los altos costos relativos de cruzar los Andes lo vuelven un imperativo. En otras, en cambio, se maximiza valor y productividad exportando nuestros recursos naturales sin industrializarlos; por ejemplo, la demanda mundial por nuestra agroexportación es crecientemente por productos frescos.

En lugar de ello, la DP buscaba basar nuestro desarrollo en impulsar todos aquellos sectores con potencial, sea en recursos naturales, industria o servicios. No podemos dejar ninguno de lado. Además, globalmente, la diferencia relevante ya no es entre la industria y el resto de los sectores, sino entre métodos de producción modernos y tradicionales, al margen del sector. Una agroexportadora de la costa peruana tiene mucho más en común con una empresa industrial moderna que con una parcela agrícola altoandina.

Lograr que florezcan los sectores con potencial, especialmente aquellos que usan métodos modernos de producción (y, por ello, permiten una sofisticación creciente y ganancias de productividad) y generan abundante empleo, es nuestra mejor apuesta hacia el desarrollo.

Este no se dará de manera automática ni espontánea. Hay fallas de Estado y de mercado que impiden que muchos sectores logren su verdadero potencial. En gran medida, son fallas de coordinación entre actores que deben cooperar. El primer tipo son las fallas de coordinación público-privada. Para tomar decisiones, el sector público necesita información que a veces solo los actores privados pueden proporcionar. La falta de comunicación/coordinación puede llevar a malas políticas/regulaciones, o buenas políticas mal implementadas, etc. El segundo tipo son las fallas de coordinación público-pública. Las soluciones de muchos problemas en el sector público involucran a múltiples entidades, pero estas rara vez coordinan entre sí. Ello normalmente genera políticas no alineadas, excesiva burocracia, deficiencias de implementación, etc.

Como la mayoría de los problemas de coordinación se dan dentro de un sector, son inevitables las políticas sectoriales (también llamadas políticas industriales). Por ejemplo, para poner en valor el sector forestal se requiere el alineamiento del ente rector (Serfor), el supervisor (Osinfor), los ministerios del Ambiente, Agricultura, Producción y Economía, los gobiernos regionales, etc. Políticas transversales, como el fortalecimiento de la educación, la inversión en infraestructura o la simplificación administrativa, no bastarán.

Precisamente debido a que los principales problemas para lograr la DP son de coordinación, una política industrial a la antigua (escoger sectores, protegerlos de la competencia y subsidiarlos) no funciona. No ataca el problema de fondo. Se requiere política industrial moderna: identificar y remover los cuellos de botella que limitan el crecimiento de la productividad en distintos sectores (o actividades o segmentos empresariales como las MYPE), para que puedan insertarse en mercados modernos y competitivos. Como resultado, se genera empleo formal en estos sectores.

Además de la minería y la agroexportación, son sectores con posibilidades de ayudar a lograr ganancias a escala de empleo y productividad el forestal, el acuícola, el turístico (incluidos los componentes cultural y gastronómico) y, naturalmente, algunas ramas de la industria.

Poner en valor estos sectores puede tener un efecto relativamente inmediato en el empleo. Un error común con la DP es pensar que sus efectos “se verán recién en 20 años”. Es incorrecto. Aunque transformar nuestra canasta exportadora tomaría bastante tiempo, la inversión que gatillaría la DP impactaría positivamente en el empleo. La DP impulsaría el crecimiento de la demanda comenzando en el corto plazo; y de la oferta en el mediano y largo plazo.

Es hora de finalmente liberar a la DP del debate “ortodoxia vs. heterodoxia”. La DP, como se pensó en el Perú, está basada en análisis económico moderno. Se diseñaron y desarrollaron también herramientas modernas para su implementación. Pero para realmente avanzar se requerirá de una fuerte coordinación entre distintas entidades públicas. Por ello, la DP no puede ser la iniciativa aislada de un ministerio, pues no podría alinear al resto del sector público. Es una iniciativa que debe ser apoyada desde el nivel más alto del Gobierno. Debe ser una iniciativa del país.

Version original publicada el 04/05/2018 en Foco Económico