Kuelap, un ejemplo de cómo opera la diversificación productiva
En un reciente artículo, Diferentes lecturas de una misma economía, señalamos la importancia de reconocer que la economía peruana pueda ser caracterizada de las siguientes maneras: (1) una economía referente en el mundo emergente por su excelente desempeño macroeconómico global, (2) una economía con logros mucho menores en los aspectos que realmente le importan a la población (empleo, productividad, oportunidades y acceso a servicios), (3) una que está poco diversificada en sus exportaciones, y (4) una que es institucionalmente frágil.
El reconocer que podemos, al mismo tiempo, ser todo esto permite identificar más claramente el conjunto de políticas públicas y las características del funcionamiento del Estado que se necesitan para acercar a la economía peruana al estándar de una economía desarrollada.
La estrategia de diversificación productiva busca responder directamente a tres de las características de la economía peruana. Primero, un elemento principal de esta es la alta dependencia de una canasta exportadora donde los minerales tienen una altísima participación. Segundo, la economía peruana suele tener una productividad en promedio baja y que es muy heterogénea entre regiones, entre industrias e, inclusive, dentro de una misma industria. Tercero, posee una menor capacidad de generar empleo formal de calidad.
Así, más específicamente, la estrategia busca añadir nuevos sectores al esfuerzo exportador, buscando evitar las usuales crisis económicas y políticas observadas en los periodos donde los términos de intercambio caen prolongadamente, crear sectores generadores de empleo, e impulsar un crecimiento de la productividad allí donde se ha caído en una trampa de bajo nivel.
Como consecuencia, la diversificación productiva es indirectamente una estrategia contra la informalidad, ya que toda empresa exportadora debe entrar por el canal formal de la economía, mientras que los incrementos de productividad permiten disminuir los espacios de informalidad caracterizados por unidades poco productivas que ofrecen bienes de baja calidad, a bajos precios y dirigidos a hogares de bajos ingresos.
¿Cómo opera la estrategia? ¿Cómo se lleva a cabo la formalización?
La estrategia de diversificación productiva tiene sus fundamentos en una variedad de fallas de Estado y fallas de mercado. Un ejemplo de falla de mercado son las fallas de coordinación, las cuales son definidas como situaciones en las cuales las inversiones hundidas de magnitud deben ocurrir simultáneamente en el segmento que provee insumos y en el segmento que produce el bien final, pero que, por existir incertidumbre sobre lo que harán las otras empresas, terminan no ocurriendo. Un ejemplo de falla de Estado es la ausencia de insumos públicos que resultan esenciales para la inversión privada.
Un caso ilustrativo es el impulso turístico hacia la fortaleza de Kuelap en la región central-sur de Amazonas[1]. Para que el despegue de la zona ocurra, tienen que coincidir inversiones privadas de diferente tipo: restaurantes, hoteles, diversos tipos de transporte, insumos para la provisión de estos servicios, pero, sobre todo, tienen que construirse los insumos públicos claves: el teleférico, para acceder fácilmente a la cima de la montaña (de otro modo, el acceso es muy difícil); el aeropuerto, para facilitar la llegada desde las principales zonas generadoras de turismo; y la conexión vial, la cual una el aeropuerto con el conjunto de atracciones en la zona central- sur: cataratas de Gocta, fortaleza de Kuelap, ciudad de Chachapoyas y Museo de Leymebamba.
Si los insumos públicos no existen, difícilmente se observará la inversión privada. Asimismo, se requieren simultáneamente inversiones en servicios de calidad en aspectos como hoteles y transporte. En ausencia de coordinación, se mantiene el equilibrio de bajo nivel mediante el cual diversos agentes postergan sus decisiones de inversión.
Para salir de esta trampa, la acción de la política pública no es menor y, en este caso, pasó por tener el pulso de los inversionistas y construir el teleférico de Kuelap, tarea llevada a cabo por el Mincetur entre 2013 y 2016, y de tener una coordinación inter-ministerial con el MTC para las inversiones complementarias del aeropuerto de Shumba en Jaén y la carretera Pedro Ruiz – Chachapoyas – Leymebamba – Celendín, dos obras de infraestructura que son esenciales. El resultado de estos esfuerzos fue rápidamente observado: entre 2016 y 2017, el turismo en la zona se incrementó, por lo que se alcanzó la cifra de 103,000 turistas en 2017. La magnitud del efecto brinda una noción del impacto de la estrategia en la producción sectorial y, también, del efecto sobre los niveles de productividad.
Es importante enfatizar el rol de los mecanismos de coordinación entre actores del Estado y del sector privado. Por ejemplo, las mesas ejecutivas han sido resaltadas numerosas veces por el ex-ministro de la producción Piero Ghezzi. En este caso, sin embargo, se usó mucho la articulación en el gabinete de ministros y eso facilitó la perseverancia que tiene que existir a la hora de hallar las soluciones: la primera solución al acceso aéreo fue una adecuación del programa de Integración Amazónica por Vía Aérea, pero que no funcionó adecuadamente para fines de turismo masivo.
El aeropuerto de Jaén fue la segunda opción para el acceso y, afortunadamente, su inauguración le añadió valor al circuito turístico, porque permitió que un visitante pueda conocer Jaén, viajar por una de las zonas más hermosas del país, tener como opciones conocer Bagua, el Pongo de Rentema (la ruptura de la cordillera oriental luego de la confluencia de los ríos Marañón, Chinchipe y Utcubamba), entre otros. En consecuencia, se amplió el efecto dinamizador del turismo.
Finalmente, ¿cómo se producen los efectos sobre la informalidad? El impacto es gradual; no es tan rápido. El flujo de turismo aumenta la productividad y genera crecimiento, pero este es atendido por empresas formales e informales; parte de la informalidad es corregida por la supervisión, pero parte de la informalidad se sostiene. En la medida en que la actividad económica sigue desarrollándose, se produce una gradual sustitución de empresas informales por empresas formales. Esto no significa necesariamente que las empresas informales se conviertan en formales (existe evidencia robusta que manifiesta que no todas las empresas formales nacieron informales), sino que van apareciendo emprendedores formales y, por ello, este proceso es entendido como un gradual.
Además, las unidades productivas formales suelen tener emprendedores más educados y esto quiere decir que, en el contexto del problema de la informalidad, también importa el esfuerzo educativo. Esto es un elemento complicado de relacionar, pero confirma lo gradual que es la disminución del sector informal.
Así, el ejemplo de Kuelap es uno donde se pueden apreciar varios rasgos de la estrategia de diversificación productiva: combina una problemática sofisticada de coordinación de inversiones con una de insumos públicos esenciales, muestra la naturaleza y relevancia del rol del Estado, evidencia que la DP puede hacerse en diversos sectores, realza la importancia y variedad de los mecanismos de coordinación, e ilustra cómo, comprensiblemente, pueden generarse efectos más rápidos sobre la productividad y crecimiento, y efectos más graduales, pero ciertos, sobre la informalidad.
[1]. Ver artículo de Piero Ghezzi: “Kuelap: resolviendo una falla de coordinación” en Hacerperu.pe.
