La medición de la pobreza en el Perú y las políticas para retomar su reducción
Desde que se anunció la cifra de pobreza 2017 hemos presenciado debates sobre este indicador y sus implicancias; sobre la forma en la que se mide, y sobre todo, sendos llamados a tomar acción para recuperar la tendencia de reducción de la pobreza de los últimos 15 años. Muchos de los comentarios han mostrado una enorme desinformación y un uso y abuso de frases hechas sobre el rol de los programas sociales y, en general, del gasto público en la reducción de la pobreza. Por ello comparto algunas ideas y clarificaciones que pueden ayudar a que el debate sea más informado y propositivo.
Primero, sobre el indicador de pobreza, como sabemos en el Perú la medición oficial de la pobreza es la denominada pobreza monetaria. El indicador define qué porcentaje de la población es pobre (monetario) y pobre extremo (monetario también). Es un indicador estándar que se usa en muchos países y por ello permite comparar lo que se mide acá con lo de otros países. Además, como hace muchos años usamos la misma medida nos permite ver cómo evoluciona la pobreza en el tiempo de manera fidedigna.
La pobreza monetaria mide si una persona cuenta con capacidad de consumo suficiente para obtener los alimentos básicos que requiere una persona más un adicional para bienes y servicios básicos (vestido, vivienda, servicios públicos, etc.). Lo que mide en realidad es si el valor de todo lo que una persona ha consumido (no comprado, consumido, porque incluye autoconsumo por ejemplo) supera o no el costo de una canasta mínima, básica (muy básica). Nada más.
El indicador monetario no captura todas las dimensiones de la pobreza. Es una medida indicativa de un aspecto de la pobreza y por ello debe usarse siempre junto con otras medidas complementarias, como son las medidas de carencias, de acceso a servicios básicos, de necesidades básicas insatisfechas y otras tantas disponibles hoy para nuestro país.
Pero, además, la pobreza monetaria no refleja si cada persona, pobre o no pobre, consumió con sus recursos lo que era “ideal” o mejor para ellos (para su salud, para su desarrollo, etc.). Las medidas monetarias miden si una persona está o no en capacidad de consumir los mínimos que requiere, mientras que la mayoría de los enfoques de pobreza multidimensional tienden a medir lo que efectivamente consumió (o a lo que accedió) esa misma persona.
Hay ya varios esfuerzos de construir indicadores de pobreza multidimensionales, pero aun estos están sujetos a intensos debates (sobre qué dimensiones de pobreza deben incluirse, cómo ponderar la importancia de cada una, sobre la definición de los umbrales mínimos que debe tener cada dimensión y finalmente sobre como agregar todas las dimensiones para tener un indicador “sintético” sin por ello perder la riqueza de trabajar con varias dimensiones). Usualmente, aunque no siempre, las medidas multidimensionales calculan niveles de pobreza superiores a los niveles monetarios. Hay ya varios países de la región con medidas multidimensionales oficiales (México, Chile, Colombia, El Salvador, Costa Rica, Ecuador)
Por suerte el Perú tiene varias mediciones de dimensiones complementarias a las de ingresos y gastos que, vistas junto con la pobreza monetaria, ayudan a entender el perfil y las características de la pobreza, de los varios tipos de pobreza que hay. El análisis combinado de estas dimensiones complementarias y la pobreza monetaria es lo que permite definir políticas públicas pertinentes.
Segundo, sobre la medición de la pobreza monetaria. Esta medición la hace el INEI anualmente a partir de la información que se recoge con la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). La ENAHO es una encuesta grande. Se visitan más de 30 mil hogares de todo el país, de todas las regiones, a lo largo de todo el año. Como mencioné la ENAHO se basa en una metodología conocida, cuyos detalles están a disposición de quien quiera conocerlos en la web del INEI. Se usa la misma metodología y prácticamente el mismo cuestionario, y los mismos protocolos de levantamiento de información por lo menos desde el 2004. Eso asegura la comparabilidad en el tiempo de las medidas.
Además, las ENAHO es de dominio público. Todos los cuestionarios, protocolos, bases de datos, están disponibles para quien quiera usarlos, analizarlos, conocerlos.
Pero más allá de ello, el INEI cuenta con una Comisión Consultiva para la medición de la pobreza y otros indicadores sociales desde hace varios años. Cada año esta comisión, formada por expertos de los sectores y entidades especializadas del sector público –los ministerios, el Banco Central, el CENAN, etc.- por representantes de entidades de privadas que trabajan el tema de pobreza –La Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, el Consorcio de Investigación Económica y Social, PUCP, GRADE, etc.- y por un grupo de expertos independientes, acompaña el proceso de levantamiento de información, procesamiento y análisis de la ENAHO. Esta comisión además cuenta con el apoyo técnico de organismos internacionales como el Banco Mundial, el BID y UNFPA. La comisión añade transparencia, neutralidad y calidad a la medición de la pobreza monetaria. Esta Comisión que operó de manera informal en sus primeros años, fue oficializada con una Resolución Suprema en el 2010, para darle formalidad y sobre todo continuidad.
Todo esto para decir que la forma en la que se mide la pobreza monetaria es técnicamente sólida y transparente. Esto quiere decir que es perfecta, no. Siempre hay cosas que mejorar, como siempre se detalla en la declaración que hace la Comisión Consultiva junto con el anuncio de las cifras de pobreza.
El INEI reporta los resultados del indicador de pobreza agregado a nivel nacional y para siete grandes dominios (costa rural y urbana, sierra urbana y rural, selva urbana rural y Lima metropolitana). Para ello se calculan líneas de pobreza para cada uno de los siete dominios que luego se agregan a nivel nacional (llevando todo a precios de Lima). Por eso no es cierto que el nivel de pobreza se define solo para el agregado nacional y que no se toma en cuenta el poder de compra en cada lugar. Además, hay datos con representatividad a nivel departamental.
¿Qué dice la última medición?, lo que todos sabemos ya, la pobreza subió luego de más de 15 años cayendo. Subió un punto porcentual. Pasó de 20.7% a 21.7%. Se ha dicho que esta subida está en el margen de error y por ende que no se puede afirmar que la pobreza subió. El INEI en su informe técnico reporta los niveles de significancia estadística de todos los indicadores y la subida en pobreza en un punto porcentual si es estadísticamente significativa al 95% de confianza.[1] También lo es la subida en la pobreza en Lima metropolitana, de 11% (2016) a 13.3% (2017%).[2]
Como era de esperarse la pobreza rural continuó siendo muy alta 44.4% más de tres veces la tasa de pobreza urbana. Sorprendentemente, bajó la pobreza en la costa rural. La pobreza extrema se mantuvo constante. Es decir, los peruanos más vulnerables no empeoraron. La brecha de pobreza (la distancia que les falta consumir a los pobres para superar la línea de pobreza) empeoró ligeramente.[3]
Tercero y último punto, cómo retomar la senda de reducción de la pobreza. En este debate se ha dicho de todo. Lo que sabemos es que la pobreza es compleja y que, dados los niveles de desigualdad en nuestro país, se requieren esfuerzos también complejos para ser efectivos en la reducción de la pobreza. El crecimiento económico es central. La mejor forma de salir de la pobreza es logrando un empleo o una fuente de ingresos permanente o creciente en el tiempo. Cuando hay crecimiento hay más oportunidades, laborales, de negocios, opciones de mejores salarios, etc. Nadie lo discute. Los estimados dicen que entre 2004 y 2016 entre 65 y 70% de la reducción de la pobreza se explica por el (alto) crecimiento económico. Sin duda.
Pero, siempre hay un pero, cuando el crecimiento –como ahora- se hace más modesto, alcanza para menos. Pero debemos recordar que incluso con altas tasas de crecimiento, no todos los peruanos, en particular, los de menores oportunidades, logran obtener todos los beneficios de dicho crecimiento, sea porque viven fuera de circuitos económicos dinámicos, porque sus productos no logran llegar a costos razonables a los crecientes mercados (porque no hay carretera u otra infraestructura, por ejemplo), o porque sus habilidades no son las que los mercados requieren (porque la educación que recibieron era de calidad inferior a las de sus pares, por ejemplos), etc. En general, el crecimiento ayuda a la reducción de la pobreza de todos, pero sus mecanismos son más directos y efectivos para los más integrados e incluidos. Cuando se recupera el crecimiento, la pobreza urbana y limeña responde rápidamente, mientras que la pobreza registrada en la sierra rural por ejemplo, lo hace en menor medida.
Hay que recordar que el crecimiento, además, permite mayores ingresos fiscales y con ello puede generar más y mejores servicios públicos, más inversión publica y programas sociales. Claro, dependiendo de la calidad de la gestión pública, de una buena identificación de prioridades, etc.
De estas tres categorías –servicios básicos, infraestructura y programas sociales- el monto que va a programas sociales es de lejos la más pequeña. Todo el presupuesto del Midis no supera, ni exagerando, el 4% del presupuesto nacional (uno de los menores de la región para este tipo de ministerios). Las inversiones que hace el estado son claves para hacer que las oportunidades del crecimiento lleguen a los más pobres, la calidad de los servicios públicos también. Los programas sociales tienen otra finalidad. Si bien también contribuyen a incrementar oportunidades de los peruanos que viven en mayor precariedad, su principal objetivo es protegerlos y evitar que estos peruanos se sigan quedando rezagados. La efectividad de estos programas se ve en que, aun cuando subió la pobreza en el 2017, la pobreza extrema no subió (no bajó tampoco que hubiera sido lo ideal). Su rol es interrumpir la reproducción de la pobreza de una generación a otra, es evitar que aquellos que la pasan peor vean empeorar su situación, sino por el contrario que vayan encontrando rutas para irla mejorando.
Los programas sociales no logran sacar a las personas de su situación de pobreza, los protegen, deben asegurar los mínimos que todo peruano debería tener, mientras las oportunidades, las inversiones, los servicios públicos llegan y ellos logran aprovecharlas. Los programas por eso están focalizados en los grupos más vulnerables, que además viven en “bolsones” de pobreza bastante conocidos.
Entonces, qué hacer para retomar la senda de reducción de la pobreza. Crecer por supuesto, y acompañar el crecimiento de decisiones de inversión pública y de provisión y calidad de servicios públicos para todos, en particular para aquellos que están enfrentando la peor situación y mantener una red de protección social activa y de cobertura suficiente. Se trata de mantener las políticas que ya sabemos que funcionan.[4] Nada nuevo, lo urgente es hacerlo todo a la vez.
Si bien se ha discutido mucho la urgencia de atender la pobreza en Lima y otras grandes ciudades, porque ahí se ha dado un incremento de pobreza, ahí ya Hugo Ñopo nos ha hecho un buen resumen de qué hacer: mejor transporte público, mejores espacios para una vida segura (tipo Barrio Seguro), más y mejores opciones de cuidado (el se refiere a cuidado de niños para que las mujeres puedan trabajar, creo que debemos ya pensar en cuidado de adultos mayores y otras personas en situación de vulnerabilidad además), capacitación laboral y programas de inserción laboral, etc.[5]
Pero no perdamos el foco. Si bien hay que tomar acciones para enfrentar la pobreza urbana, menos de la cuarta parte de todos los peruanos en pobreza vive en grandes ciudades (de más de 500 mil habitantes). El resto vive en ciudades intermedias, ciudades pequeñas, pueblos y en lo rural. La mitad de los peruanos en pobreza en las ciudades intermedias, ciudades pequeñas y pueblos dependen de actividades en buena medida de ingresos derivados del agro (producción, transformación, comercialización, venta de insumos, transporte, etc.) o derivados otros recursos naturales (bosques, paisajes, ríos, lagos, etc.). Dos tercios de los peruanos en pobreza viven en la sierra y tres cuartos de los que enfrentan pobreza extrema viven en las zonas rurales (en lo rural disperso sobre todo).
El 50% de los hogares pobres tiene ingresos del sector agropecuario. Esto porque, un porcentaje de hogares no menor que vive en centros poblados denominados urbanos también tienen ingresos agropecuarios y porque casi todos los hogares rurales también tienen ingresos agropecuarios (más del 80%). Para los hogares en situación de pobreza esta es una fuente relevante de ingresos y además una fuente aun más importante de consumo (alimentario). No es cierto que el agro no importa para reducir la pobreza.
Por todo esto, está muy bien añadir con fuerza el tema de la pobreza urbana, la anemia y el sobre peso y la obesidad creciente entre nuestros niños a la agenda de la políticas sociales, de empleo y de crecimiento, pero sin por ello dejar de poner esfuerzos ahí donde siguen siendo necesarios para retomar la senda de reducción de pobreza. No se trata de cambiar de foco en cada periodo, se trata de atender los distintos desafíos sociales a la vez, pero reconociendo sus especificidades. Si queremos atacar la pobreza de la mayoría de personas en pobreza y pobreza extrema, se requiere crecimiento, pero sobre todo un crecimiento con inversión pública, con programas de protección social y con un sostenido crecimiento del agro y de las otras actividades rurales. Ahí tenemos todo por hacer, todo por ganar.
[1] recomiendo leer el informe técnico, trae mucha información y está disponible en: https://www.inei.gob.pe/media/cifras_de_pobreza/informe_tecnico_pobreza_monetaria_2007-2017.pdf
[2] Para definir que el cambio registrado en un año determinado no basta mirar los intervalos de confianza del estimador de cada año pues se trata de poblaciones diferentes. Hay que realizar una prueba estadística específica.
[3] Pasó de 5% a 5.2%, pero la diferencia es estadísticamente significativa solo al 90% de confianza.
[4] Hay que repetir que los programas sociales por ejemplo si cuentan con evaluaciones de impacto, de desempeño y numerosos estudios sobre distintas dimensiones de su impacto. Pueden hallarlas en: https://www.facebook.com/MidisPeru/posts/1254120794732815
[5] https://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/pobreza-urbana-campo-ciudad-hugo-nopo-noticia-515802
