Replanteando el enfoque sobre informalidad
La informalidad en el Perú es uno de los principales retos que tiene el país por delante, tanto a nivel económico como social. Sin embargo, el término ‘informalidad’ sirve para denominar varias cosas distintas, las cuales, aunque tienen orígenes comunes y se trasponen entre sí, requieren, en buena cuenta, de medidas de políticas diferenciadas y específicas.
La principal confusión tiene lugar entre la informalidad a nivel de empresa (el sector informal) y la informalidad a nivel laboral (informalidad laboral). El empleo en el sector informal conlleva necesariamente a la informalidad laboral, pero no viceversa. Esto quiere decir que las empresas formales pueden tener una fracción de trabajadores formales en planilla y otra fracción de trabajadores informales fuera de ella. El caso más representativo es el de la empresa que transita de la informalidad a la formalidad y, gradualmente, incorpora a sus trabajadores a la planilla.
El segundo malentendido ocurre cuando se utiliza el término ‘informal’ para referirse a actividades ilegales. La actividad minera no autorizada en regiones como Madre de Dios, por ejemplo, no pertenece a la economía informal. La existencia de un sector informal es parte natural del proceso de desarrollo de un país; la actividad propiamente ilegal no lo es. De hecho, estudios como el de La Porta y Shleifer (2014) muestran que el sector informal tiende a reducirse conforme el ingreso per cápita aumenta. Entendido de esta forma, el problema, en el Perú, no es la existencia de informalidad en sí, sino que esta es mucho mayor de lo que se esperaría para un país con un nivel de ingresos medios como el suyo.
Por último, la informalidad laboral es heterogénea. No existe alta informalidad en la economía, sino alta informalidad en sectores de la economía. Este enfoque sectorial se pierde muchas veces de vista: mientras actividades como alojamiento y transportes tienen tasas de informalidad laboral por encima de 80%, otras como servicios financieros registran cifras por debajo de 20%.
Estas distinciones no son un simple ejercicio académico, por cierto, sino que conllevan profundas implicancias en términos de políticas públicas. La primera es que el sector informal representa alrededor del 20% del PBI peruano, pero la informalidad laboral alcanza a cerca del 60% de los trabajadores no agrícolas. Si más de la mitad del empleo en el Perú genera menos de la quinta parte de su producción; entonces, nos encontramos frente a un problema de baja productividad. Por lo tanto, dado que la informalidad varía significativamente de sector a sector, no solo la productividad promedio es baja, sino que la misma está distribuida de manera desigual.
Todo esto ayuda a entender por qué las estrategias de formalización enfocadas en aspectos tributarios, como la planteada por el anterior gobierno, no han rendido frutos. El problema no es que las tasas impositivas sean altas, sino que la mayoría de quienes tendrían que pagarlas no son suficientemente productivos. Por ejemplo, una menor tasa de IGV afecta a unos pocos solamente mientras que la gran mayoría sigue sin poder pagarla. El resultado es menor recaudación a costa de ganancias escasas en la expansión de la base tributaria.
Asimismo, la distinción entre ‘ilegal’ e ‘informal’ es importante, porque, en el primer caso, el objetivo es erradicar la actividad, mientras que, en el segundo, se trata de transformarla. Enfoques de formalización punitivos que buscan elevar los costos de la informalidad (tal como se hace con las actividades ilegales) terminan ahogando a las empresas y trabajadores informales en vez de incentivarlos a formalizarse. Lo que se necesita no es convertir a la actividad informal en una menos atractiva, porque, en dicho caso, se corre el riesgo de volver insolventes a los actores económicos. Más bien, el objetivo es incrementar los incentivos para que estos pasen voluntariamente a la actividad formal.
Finalmente, aunque la experiencia del régimen laboral agrario muestra que la legislación laboral incide significativamente en la informalidad laboral, queda claro que incrementar la flexibilidad de contratación no es una panacea. Una medida transversal, como es el cambio en la rigidez laboral vigente, sería un avance importante, pero no eliminaría la alta variación que existe entre sectores de la economía, por ejemplo.
Es en este contexto en el que entra a tallar la importancia de herramientas vinculadas a la diversificación productiva, como es el caso de los Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE). Tal como Piero Ghezzi ha anotado anteriormente, los CITE permiten que pequeños productores puedan no solo acceder a mejores prácticas, sino, también, poner a prueba nuevas tecnologías y técnicas para contribuir a elevar su productividad. El enfoque sectorial (e incluso personal en el caso de los Cite) es un complemento fundamental a las políticas transversales de flexibilidad laboral.
En resumen, la reducción de la informalidad requiere de un enfoque que se concentre más en elevar las ganancias de productividad antes que en reducir costos. Para que esto suceda, se requiere de un enfoque sectorial. Desde este punto de vista, el abandono de la diversificación productiva por parte del gobierno anterior (justamente cuando la formalización era una de sus principales metas) resultó ser una decisión trágica. Felizmente, todavía hay tiempo para enmendar el rumbo. Solo se necesita la voluntad política para hacerlo.
