marzo 28, 2024

Roberto Abusada y las instituciones

Roberto Abusada señala, en un reciente artículo, que nuestros gobiernos han eludido la tarea de construir mejores instituciones y se sorprende de que nuestra prosperidad no haya conducido a un “fortalecimiento institucional que garantice el desarrollo de largo plazo” (Gobernando sin Instituciones, El Comercio, 29/5/2018). Reconoce que se trata de una tarea difícil, pero lamenta que no se haya trabajado en establecer un sistema de instituciones fundamentales que permita una mejor distribución del poder político y económico, adecuados sistemas de justicia y policía, acceso universal a la salud y educación, y un sistema previsional que garantice pensiones mínimas a toda la población.

Aunque me sorprende que Abusada se asombre por la ausencia de desarrollo institucional a pesar del crecimiento económico, hecho que conocemos desde hace décadas que no va aparejado, hay aspectos de su texto con los que nadie sensato podría discrepar. Estaremos de acuerdo con que la construcción institucional no ha estado en la agenda de los gobiernos y que varios de los aspectos identificados son urgentes para mejorar las posibilidades del desarrollo.

En este artículo, sin embargo, quiero discutir dos serios problemas de su mirada a la construcción institucional, una mirada que trasciende a Abusada y es abrazada por varios defensores del establishment peruano. Considero que esta mirada, con frecuencia bastante dogmática y reforzada por “cámaras de eco” donde unos y otros se dan la razón, no ayuda a discutir con profundidad estos temas y se convierte en objeto de la fácil descalificación de cualquier receta alternativa: Velasco is coming back!

El primer problema se refiere al punto de partida del artículo: la idea de que los gobiernos no han construido instituciones en los campos antes señalados. De hecho, el gobierno del que participó Abusada en los noventa construyó una serie de instituciones que han probado sorprendente fortaleza y resistencia. Estas instituciones tenían como característica una alta desconfianza en el Estado como planificador y prestador de servicios, y una alta confianza en el mercado y actores privados como un mejor camino al buen gobierno y al desarrollo. No se trató, además, solo de reformas que promovieran la mano invisible del mercado: se otorgaron beneficios a los privados; se buscó involucrarlos en el país atrayendo inversión y promoviendo privatizaciones en empresas estatales y en los servicios públicos. Hubo un plan para reducir al Estado invitando a la fiesta a los privados y esta se celebró con entusiasmo.

Roberto Abusada fue un tomador de decisiones cruciales en el Perú en una década en la que se construyeron esas nuevas instituciones en línea con las recetas en boga. Fue promotor y defensor de las propuestas de reforma iniciadas en 1990, jefe de asesores de Jorge Camet por un año y, luego, colaborador de dicho ministro por otros cinco. Él y otros reformadores fueron un grupo de “ya no tan jóvenes” turcos haciendo cuentas con el pasado estatista y reformando a lo grande. La crisis y la concentración del poder les permitieron avanzar donde el propio Abusada y su “Equipo Dynamo” habían fracasado en los tempranos ochenta.

En otro momento podemos discutir el mérito de las reformas de los noventa. En lo personal, considero que muchas de esas reformas eran necesarias, pues el modelo anterior era suicida para un país con un mercado interno pequeño, un Estado débil y partidos políticos clientelistas. Asimismo, hay instituciones importantes que han logrado reducir los que eran problemas muy comunes en el Estado ochentero y que se prestaban a otras formas de corrupción hoy menos comunes. No me sumo a la crítica fácil que añora algo que nunca tuvimos, o minimiza las enormes fallas de lo que teníamos.

Me ocupo de los problemas de las reformas, pues, sin esa misma dureza con que Abusada y otros suelen criticar lo que no funcionaba con el modelo anterior, no podemos evaluar las diversas limitaciones y fracasos de las instituciones creadas en los noventa. Centrémonos, por ejemplo, en algunas de las medidas institucionales, señaladas por Abusada como fundamentales para el desarrollo, que se adoptaron en esos años. La reforma de pensiones no fue suficiente para lograr sus objetivos iniciales, especialmente en su incorporación a más peruanos.  Las reformas que permitieron el ingreso de la educación privada por lucro estuvieron muy lejos de producir el círculo virtuoso que se pensó que podían motivar en la educación escolar y superior. Sin embargo, han creado enormes grupos de interés que resisten cambios para mejorar la educación.

En general, el esfuerzo privatizador no tuvo aparejado un similar esfuerzo de regulación, por lo que surgió una cercanía entre Estado y privados que conduce a la corrupción y a serios conflictos de interés. El poder privado creció, y el Estado se quedó rezagado y con menos capacidad de controlar a estos poderes, lo que, incluso, afectó, en último término, el objetivo de desarrollar dicha inversión. El mandato de facilitar la inversión y no fortalecer la regulación ayuda a entender, por ejemplo, por qué vimos con el boom mineral a un Estado célere en otorgar concesiones mineras e incapaz de lograr se desarrollen en forma pacífica y eficiente.

También, contenían un sesgo anti estatista que, en mi opinión, fue bastante más allá de lo razonable. El principio de subsidiariedad del Estado contenido en la Constitución fue interpretado por estos equipos de gobierno de forma bastante restringida. El Estado descuidó temas clave para la generación de empleo y el crecimiento sostenido como la diversificación productiva o la reforma educativa. Por ejemplo, la destrucción de los organismos de planificación, sin duda con serias deficiencias, sin reemplazarlos por alguna institución más ágil y funcional ayuda a entender el escaso orden en la inversión pública en infraestructura de estos años. El MEF se convirtió en un eficiente regulador de excesos de gasto público, pero no en un planificador de dicho gasto. No podía serlo.

Por supuesto, dejo para el final lo más grave en términos de institucionalidad y de control del poder, uno de los lamentos centrales de Abusada: estos reformadores fueron parte de un gobierno que dañó de forma cotidiana el Estado de derecho y los órganos de justicia, por lo que dejó en claro que la ley era una para los amigos y otra para los enemigos. Tuvieron poder en años en que el Congreso era un guardaespaldas del Ejecutivo, se controlaba la justicia con comisiones interventoras, se golpeaba al Tribunal Constitucional y se perseguía a la oposición. No los escuché protestar airadamente. Fueron parte de un gobierno que debilitó famélicas instituciones de control del poder, no liberales interesados en limitar el poder del Estado y la construcción de institucionalidad.

Primer punto entonces: hay que reconocer lo que hay, que sí existió un esfuerzo de construcción institucional que ha probado ser considerablemente sólido y que ha fracasado en distintos niveles. Estas reformas no han recibido similar crítica por el establishment como las de Juan Velasco Alvarado o Alan I el Malo.

El segundo punto está muy relacionado con el primero. Los temas generales tratados arriba requieren precisión, es decir, definir de qué hablamos cuando hablamos de buenas instituciones. Abusada y otros que piensan de forma similar mantienen una confianza sorprendente, desde los años noventa, en sus “buenas” instituciones. Cuando Abusada aterriza en otros artículos del diario El Comercio en qué está pensando al pedir reformas y buen gobierno suele señalar la necesidad de flexibilizar la legislación laboral, atraer inversión apoyando el desarrollo de proyectos mineros (sin problematizar por qué no se ejecutan) y reducir trámites. Seguro que si lo apuramos, desarrollaría un contenido centrado en ese tipo de recetas para la construcción institucional a las que se refiere en su artículo.

No me preocupan los temas mencionados anteriormente, que requieren discusión sin duda. Lo que me sorprende de esta visión tan segura, clara y limitada sobre lo que necesitamos es que estamos hablando de temas de enorme discrepancia, y, como señalaba antes, con deudas muy claras en sus resultados. El silencio, o desinterés, sobre incluir otros temas no solo nos conduce a lo antes señalado (errores, problemas y puertas para la corrupción), sino a minimizar el reto de un proceso de construcción institucional legítimo.

Los que abrazan esta seguridad deberían, por ejemplo, ser conscientes de la amplia desconfianza que produce que sus énfasis suelen favorecer a ese establishment empresarial del que son parte o al que aconsejan. Esto debe ocurrir, con mayor razón, si estas instituciones se alimentan del poder de quienes han ganado con ellas. Tanto los que ganan como los que pierden suelen ser malos árbitros sobre la justicia, como nos recuerda Aristóteles. Pasa también por reconocer los límites de la visión anti-estatista para lograr cambios positivos. Por ejemplo,  es necesario reconocer que, sin invertir en el Estado, no habrá enforcement efectivo de esas mejores reglas que buscamos. Sin esta mirada más plural de la construcción institucional, tampoco creo que avanzaremos mucho.

Varios de quienes participaron en el esfuerzo reformista de los noventa nos informaron, en dos volúmenes del año 2000, que la reforma quedó incompleta (Abusada et al, “La Reforma Incompleta”; UP). Si bien, en este diagnóstico, se señala que faltó profundizar algunos aspectos que también se consideraban importantes para un mejor sistema institucional (reforma del servicio civil, justicia), fundamentalmente, el lamento mayoritario del texto se debe a no haber profundizado el esfuerzo privatizador. A pesar de las críticas que desde tempranos noventa se hacían a varias de estas reformas, uno no aprecia en el texto un espíritu autocrítico que busque revisar los postulados sobre los que se construyó la reforma. Lo que hay es un pedido por un salto hacia adelante; ese pedido se sigue manteniendo hasta ahora.

Si no le brindamos contenido a este lamento institucional, si no evaluamos con justicia los aciertos de las reformas institucionales que hoy regulan nuestra vida social así como sus límites, no veo un camino para una construcción institucional saludable a futuro. Sin más pragmatismo y apertura a otras ideas, solo fortaleceremos lo que va mal con nuestras instituciones actuales. Espacios como este ayudan en este esfuerzo.