Reforma política: cambios para que todo siga como está (2)

20 septiembre 2018

Escrito por Alberto de Belaunde

El mes pasado compartí con ustedes mis impresiones respecto al paquete de reformas planteadas por el presidente Vizcarra. Mientras las reformas de la justicia responden a una reflexión y una mirada integral, las reformas políticas resultan desarticuladas y con un criterio más populista que técnico. En esa oportunidad, analicé la propuesta de no reelección de congresistas; hoy haré lo propio con la propuesta de retorno a la bicameralidad.

Soy partidario de volver a un Congreso bicameral. Incluso presenté, meses atrás, junto con Gino Costa y Vicente Zeballos, un proyecto de reforma constitucional en ese sentido. En principio, un Congreso bicameral permite contar con mayores filtros para la aprobación de las leyes, lo que evita las tristemente célebres “leyes sorpresa” y modera, en el legislador, el impulso populista que desatan determinadas coyunturas. Por lo tanto, existe mayor tiempo para la reflexión. Además, la bicameralidad podría permitir el control interinstitucional entre ambas cámaras; esto evitaría que una de ellas pueda proceder de forma abusiva e imponer su mayoría de forma irreflexiva. Finalmente, podríamos mejorar la representación de los ciudadanos con lógicas de elección distintas para diputados y para senadores.
El problema está en que no basta con volver a la bicameralidad para lograr los objetivos antes mencionados. Es importante que este retorno venga acompañado de un diseño inteligente que tenga dichas metas como fin de la reforma. De lo contrario, podríamos acabar en un escenario peor que el actual, con dos cámaras sin las herramientas necesarias para cumplir sus funciones. Con respecto al análisis de la propuesta del Ejecutivo, identifico tres problemas principales que podrían llevarnos a ese escenario: (1) el número de congresistas, (2) la forma de elección; y, (3) el procedimiento de aprobación de las normas.
Problema 1: el número
El presidente de la República anunció que la bicameralidad no implicará un aumento del número de congresistas establecido en la Constitución: 130 parlamentarios. Así, el proyecto de ley del Ejecutivo establece que se contará con 100 diputados y 30 senadores. Con ello, pasaremos de tener una cámara con poca representatividad a tener dos cámaras con ese problema.
Si vemos la tendencia en el siglo XX, nuestro Congreso ha sido cada vez menos representativo: En 1956, eran 239 parlamentarios (57 senadores, 182 diputados) para siete millones de ciudadanos; en 1980, 240 parlamentarios (60 senadores, 180 diputados) para más de 17 millones de ciudadanos; en 1990, 240 parlamentarios (ídem) para más de 21 millones de ciudadanos. Hoy, en el Perú, contamos con 130 parlamentarios (cámara única) para más de 31 millones de ciudadanos. Con la reforma, seguiremos esa tendencia y tendremos las cámaras menos representativas de la historia.

 

Además, la comparación con la región tampoco es ventajosa. Tenemos aproximadamente un representante por cada 244 414 ciudadanos, lo que nos convierte en uno de los congresos con menor representatividad en la región. Lo más cercanos son Colombia, que cuenta con un representante por cada 173 762 ciudadanos, y Argentina con un representante por cada 133 275 ciudadanos.
Este no es un problema menor. Un indicador importante para evaluar la calidad de una democracia es la capacidad que tiene para trasladar a los movimientos sociales – sus liderazgos y aspiraciones – a un espacio institucional de representación como el Parlamento. Pondré un ejemplo de un país vecino: en el 2011, hubo un importante movimiento universitario que remeció la política en Chile con un fuerte cuestionamiento al lucro en la educación superior y a la calidad educativa en general. Hoy los principales líderes de dicho movimiento son congresistas chilenos.
Mientras más pequeño sea el espacio de representación, más difícil será llegar a él. Se requerirá o una base más amplia de representación social, o muchos recursos económicos para una campaña electoral competitiva. En cualquiera de los dos casos, importantes liderazgos populares quedarán fuera del Congreso, lo que afectará el nivel de representatividad del mismo y dificultará su capacidad de canalizar institucionalmente las demandas y preocupaciones de la gente. Un número mayor de congresistas, por el contrario, amplía el espacio de representación y facilita la canalización institucional de estas manifestaciones ciudadanas.
La justificación para no ampliar el número de parlamentarios es simple: no es popular. Sin embargo, en este tipo de decisiones de Estado, debería primar aquello que fortalece a nuestras instituciones por sobre lo que digan las encuestas. Los congresistas debemos escuchar a la calle, pero no debemos renunciar a nuestro deber de tomar las mejores decisiones para el país. En este caso, escuchar a la gran oposición ciudadana a un número mayor de congresistas tendría que tener como respuesta por parte de la clase política un mensaje claro en el que se explique la importancia de contar con un Congreso más representativo, el cual puede ser, al mismo tiempo, más austero y sensible con los reclamos de la población. No tengamos miedo de tener este debate de cara a la población.
Problema 2: la forma
El proyecto de ley plantea la creación de micro distritos electorales para la cámara de diputados, y macro distritos electorales para la cámara de senadores. Se elegirán dos diputados por cada micro distrito, y un senador por cada macro distrito. Es decir, considerando el número total de congresistas por cámara, se contará con 50 micro distritos y 30 macro distritos. En estas circunstancias, encuentro un serio problema que puede sintetizarse en una frase popular: se puso la carreta antes que los caballos. Y es que no se ha decidido el número de congresistas más adecuado para la forma de elección elegida, sino que primero se ha establecido el número de congresistas y, luego, se ha decidido cómo elegirlos.
¿Por qué esto resulta problemático? La lógica de representación territorial en las cámaras de diputados suele ser proporcional. No obstante, si seguimos una lógica de proporcionalidad, Lima (con un tercio de los habitantes del país) estaría peor representada que hoy, y regiones como Moquegua no tendrían representante. En ese sentido, si no seguimos una lógica proporcional, igual se afecta severamente la representatividad, pues distritos electorales con menor población tendrán igual número de representantes que otros distritos con mayor número de personas.
Por otro lado, al buscar que el senado tenga también una lógica territorial de representación, se pierde la oportunidad de lograr una conformación que complemente la representatividad de la cámara baja. En el proyecto de ley de bicameralidad que presenté, propuse que la cámara baja sea elegida por distrito electoral múltiple como en la actualidad (cada departamento elige a sus congresistas), mientras que el senado fuese elegido por distrito electoral único (una sola lista en todo el país). De esta forma, la representación territorial de la cámara de diputados sería complementada con una representación de fuerzas políticas nacionales en el senado. Ello lograría, además, balancear cualquier desproporción que pueda gestionarse como consecuencia del distrito electoral múltiple, como en el actual Congreso, donde el sistema permitió que el fujimorismo tenga el 56% de escaños pese a haber obtenido el 36.4% de los votos.
Problema 3: el procedimiento
Una de las críticas que existe a la bicameralidad por parte de los partidarios del sistema actual es que termina siendo excesivamente burocrática y lenta. Hay ocasiones donde el Parlamento debe actuar rápidamente y ello no es posible cuando son dos cámaras las que tienen que debatir y aprobar una norma. Esta crítica estuvo muy presente al diseño bicameral de la Constitución de 1979, y fue parte de la justificación formal para optar por el unicameralismo en la Constitución de 1993.
En el proyecto de ley que presenté junto con Gino Costa y Vicente Zeballos, se atendía a esta crítica. Establecemos que solo había la obligación de pasar por ambas cámaras los proyectos de mayor relevancia constitucional (reformas de la Constitución, leyes orgánicas, leyes de desarrollo constitucional), mientras que, en el resto de proyectos, el senado tendría una suerte de “certiorari”: la posibilidad de decidir revisar o no lo aprobado por la cámara de diputados. Esto agilizaría la labor legislativa, especialmente de los proyectos más urgentes.

 

Lamentablemente, el proyecto del Ejecutivo no recoge esta opción. Repite el esquema tan criticado de la Constitución de 1979 de revisión obligatoria de todos los proyectos por parte de ambas cámaras. Se perdió la oportunidad de optar por un diseño más ágil e inteligente.
¿Qué faltó a la reforma política?
Para mejorar la calidad de representación y fortalecer las instituciones, la propuesta de reforma hubiera requerido incluir otros temas. La renovación por mitades del Congreso, el rediseño de los distritos electorales (que nos permita decidir el número de congresistas necesarios), la restricción de la inmunidad parlamentaria, la democratización de los partidos políticos a través de primarias abiertas y obligatorias, la incorporación de representación parlamentaria indígena, entre otros aspectos.
“Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie”. Esta célebre frase de la película Gatopardo podría aplicarse a esta reforma política. Con el agravante que, con lo antes expuesto, no solo podríamos estar manteniendo la crisis de representatividad del Congreso y la política, sino que podríamos estar empeorándola. Es necesario que la polarización política actual no evite un debate sincero donde podamos mejorar las propuestas sin desnaturalizarlas.