¿Cómo podemos lograr una mayor inclusión productiva?
Autor: Piero Ghezzi
I. Introducción
En nuestro país, hablamos con frecuencia sobre la inclusión social y financiera, áreas en las que hemos logrado algunos avances en las últimas décadas. Sin embargo, hemos prestado menos atención a una forma de inclusión igualmente crucial: la productiva.
Esta se logra cuando las personas participan exitosamente en la economía moderna, lo que les permite aumentar su productividad y mejorar sus ingresos1. Cuando ocurre a gran escala, conlleva un rápido aumento tanto de la productividad como de la generación de buen empleo en toda la economía.
II. Desafíos del Cambio Estructural para la Inclusión Productiva
Históricamente, los países que han alcanzado una inclusión productiva a gran escala lo hicieron mediante un proceso exitoso de industrialización, que consistía en un crecimiento sustancial de la industria manufacturera, lo que permitía la absorción masiva de trabajadores empleados en actividades de baja productividad, como la agricultura. La manufactura presentaba características especiales que facilitaban este proceso:
- alta y creciente productividad,
- intensidad en innovación y conocimiento,
- uso intensivo de mano de obra no calificada,
- capacidad de converger a los niveles de productividad manufacturera de los países más avanzados independientemente del nivel de institucionalidad y capital humano (en términos técnicos, observaba convergencia no condicional),
- exportable (por lo que no estaba limitada por el tamaño del mercado interno).
Gracias a estas características, la industrialización permitía un cambio estructural que movilizaba masivamente trabajadores de actividades de baja productividad a aquellas de alta productividad. Ello resultaba en un incremento notable y continuo en la productividad de la economía en su conjunto, y eventualmente, en una transformación estructural que incluía también una mayor diversificación y sofisticación de la economía.
La industrialización no era automática. Gatillarla requería políticas públicas que eliminen las barreras estructurales que impedían el crecimiento de la manufactura o que la impulsen activamente. De esta manera, país industrializado se convirtió en sinónimo de país desarrollado y política industrial en equivalente a política de desarrollo.
En las últimas décadas, el camino hacia el desarrollo basado en la industrialización manufacturera se ha estrechado. En particular, una serie de cambios tecnológicos en la manufactura, como la automatización y la fabricación aditiva o impresión 3D, han reducido su demanda de mano de obra no calificada. Esta tendencia hacia una manufactura más intensiva en capital y en mano de obra calificada implica que una de las principales ventajas históricas de la manufactura, el lograr una convergencia productiva con los niveles actuales de institucionalidad y de capital humano, ha desaparecido (o por lo menos se ha reducido sustancialmente).
Simultáneamente al reducido rol de la manufactura, otros sectores e industrias han adoptado los métodos productivos avanzados que previamente eran ámbito exclusivo de la industria manufacturera, obteniendo altos niveles de productividad e innovación.2
Reconociendo el potencial de estos otros sectores, el término política industrial ha evolucionado para referirse no solo a políticas de apoyo a la manufactura sino a aquellas que tienen impacto diferenciado por sectores o industrias. En América Latina, reflejando estas posibilidades de desarrollo en otros sectores y facilitada por la experiencia, generalmente negativa, en la región con la política industrial tradicional – que consistía principalmente en escoger sectores ganadores, protegerlos y subsidiarlos -, la política industrial ha pasado a llamarse de desarrollo productivo y a enfocarse en aumentos de productividad, no en intentar compensar a sectores poco productivos con subsidios.
Sin embargo, el cambio estructural, ya sea basado en la manufactura o en un conjunto de sectores de alta productividad incluida la manufactura, no pareciera ser un camino realista al desarrollo para la gran mayoría de países. Ningún sector, ni individual ni colectivamente, parece haber reemplazado a la industria manufacturera de antaño.3
En su lugar, se ha observado en la mayoría de los países en desarrollo otro tipo de cambio estructural, uno sin aumento en productividad. La población que ha migrado del campo a la ciudad lo ha hecho no para emplearse en empresas manufactureras modernas de alta productividad sino, generalmente, para autoemplearse en micro y pequeñas empresas (mypes) de muy baja productividad. Han pasado de la informalidad rural a la urbana. No ha habido ninguna inclusión productiva.
III. La Modernización de las Mypes para la Inclusión Productiva
Una solución plausible para impulsar aumentos sostenidos de productividad podría ser implementar políticas públicas que promuevan el crecimiento de las empresas modernas, permitiéndoles absorber tanto a los trabajadores actuales de las mypes de baja productividad como a los futuros integrantes del mercado laboral4. Sin embargo, esta estrategia probablemente sería insuficiente por sí sola. Eventualmente, enfrentará los mismos problemas que el cambio estructural tradicional: la incapacidad de generar suficiente empleo exclusivamente con empresas medianas y grandes. Para lograr una inclusión productiva exitosa será necesario también mejorar directamente la productividad de las mypes y la calidad de los empleos que estas generan. Es decir, modernizarlas.
Sin embargo, centrar los esfuerzos en la modernización de las mypes como uno de los motores clave de la inclusión productiva y el desarrollo económico presenta una serie de desafíos:
- Muchos economistas sostienen que las mypes no tienen mayor potencial. Por ejemplo, La Porta y Shleifer (2014) indican que las mypes informales existen debido a la incapacidad del sector moderno de generar suficiente empleo. Las mypes serían, en esencia, residuales y un subproducto del subdesarrollo.
- La mayoría del empleo en las mypes en los países en desarrollo está en servicios y comercio, considerados tradicionalmente más difíciles de mejorar en términos de productividad. El ejemplo emblemático es que el tiempo que se tarda en cortar el cabello es casi el mismo ahora que hace un siglo).
- La política de desarrollo productivo tiene incluso menos herramientas conocidas para impulsar el crecimiento del sector servicios que el de bienes.
Mas allá de la validez de estos desafíos que, como veremos más adelante, no son infranqueables y en algunos casos tampoco plenamente válidos¬, cabe preguntarse qué explica un aparente enigma: la coexistencia, dentro de un mismo subsector e incluso dentro de industrias muy específicas, de micro y pequeñas empresas (mypes) de baja productividad junto a empresas modernas de alta productividad.
Las explicaciones más convencionales al enigma de la coexistencia se centran en factores normativos o legales. Por ejemplo, Levy (2008, 2018) indica que, para el caso de México, las normas tienden a favorecer al sector informal mediante un impuesto implícito a la formalidad y un subsidio (implícito) a la informalidad. De Soto (1986) también señala razones normativas, pero para resaltar lo contrario: que estas perjudican a las mypes informales.
Sin embargo, hay buenas razones para pensar que los factores normativos no explican toda la “mala asignación de recursos” dentro de los sectores o industrias. Por ejemplo, el estudio de Eslava (2019) encuentra que la eficiencia en la asignación de recursos es aún peor dentro del sector formal que dentro del informal. Ello es inconsistente con explicaciones únicamente legalistas sobre la mala asignación de recursos y sugiere que existen otras potenciales explicaciones, complementarias a la legalista, de la brecha persistente de productividad entre las mypes y las empresas modernas de mayor productividad.
Una de dichas explicaciones complementarias fue sugerida por Sabel y Ghezzi (2021). Dichos autores indican que el enigma de excesiva concentración de recursos en las mypes podría explicarse parcialmente por razones estructurales que, por un lado, impiden que las mype informales se modernicen, aumenten su productividad y la calidad de sus productos, y ganen participación de mercado en los segmentos más dinámicos; y, por otro, que las empresas modernas puedan aprovechar su mayor productividad y saquen del mercado a las mypes informales.
Concretamente, existiría lo que denominan la “valla de la calidad”: una serie de requisitos y estándares (de calidad, inocuidad, ambientales, laborales, etc.) indispensables para participar en cadenas de valor modernas. Superar dicha valla, implica que las mypes tengan ciertas capacidades, realicen esfuerzos exigentes y asuman inversiones costosas y riesgosas. En vista de los altos costos y riesgos, para muchas mypes la decisión más sensata es utilizar sus excedentes no para modernizarse sino para diversificarse dentro de la informalidad. No es que todas sean inherentemente incapaces de modernizarse, sino que desde un punto de vista racional, no les conviene hacerlo.
La existencia de la valla de la calidad también explicaría por qué las empresas grandes/modernas no pueden sacar del mercado a las mypes informales a pesar de su mayor productividad: los costos en los que deben incurrir para mantener estándares ponen un piso al precio al que pueden vender.
La hipótesis de la valla de la calidad no es excluyente e intenta evitar caer en la tentación de la generalización. En particular, reconoce que las mypes son muy heterogéneas entre sí y que no hay una sola explicación para su informalidad. Algunas mypes serán seguramente de subsistencia y sin posibilidad de modernizarse, pero otras podrían hacerlo bajo las condiciones adecuadas5. Estimar la proporción de cada una es, en última instancia, una cuestión empírica.
Dada que gran parte del empleo se encuentra en mypes de los sectores servicios y comercio, es crucial entender su potencial de modernización. Recientemente, ampliamos el estudio sobre la valla de la calidad para analizar mypes en servicios y comercio (comercio minorista, transporte de carga, turismo, construcción) en la región andina (Ghezzi y Klinger, 2024). Documentamos que no es que sea tan complejo incrementar sostenidamente la productividad de las mypes en servicios como comúnmente se cree, sino que este desafío ha recibido poca atención debido al enfoque tradicional en la producción de bienes físicos.
En particular, encontramos que las mypes en estos sectores de servicios tenían varias formas de aumentar su productividad. Por ejemplo, “aunque aún pueda llevar el mismo tiempo cortar el cabello”, las pequeñas tiendas minoristas podrían reducir sus costos con una mejor gestión de inventarios, los transportistas con una mejor coordinación de los envíos, así como con el mantenimiento preventivo, y los operadores turísticos mediante el aprovechamiento de los canales de venta digitales. También encontramos que la gran mayoría de las mypes en actividades de servicios no logran hacer mejoras de productividad como estas y superar la valla de la calidad debido a tres principales tipos de brechas:
- Brechas de Aglomeración y Articulación: las mypes necesitan aglomerar su producción para alcanzar escalas de mercado eficientes, y articularse (o ser articuladas) para mejorar sus conexiones con otros actores del mercado, como proveedores y compradores.
- Brechas de capacidades: las mypes enfrentan limitaciones en habilidades y conocimientos especializados, incluyendo técnicas de gestión, habilidades financieras y de marketing, uso de herramientas digitales y certificaciones de procesos.
- Brechas Financieras: las mypes a menudo carecen de financiamiento para modernizarse y crecer debido a fricciones en el sistema financiero que aumentan los costos y riesgos de los préstamos. Esto deja muchas oportunidades de crecimiento sin explotar.
En la medida en que fallas de Estado y de mercado contribuyen a ampliar estas brechas, aumentando los costos privados y reduciendo los beneficios privados en comparación con los costos y beneficios sociales, las políticas públicas deben enfocarse en reducir las fallas de Estado y de mercado para facilitar la modernización de las mypes (y su inclusión productiva)6.
Antes de sugerir políticas públicas sobre cuestiones productivas es fundamental comprender su inherente dificultad. Podemos categorizar las tareas (tasks) que enfrenta el Estado en términos de su grado de complejidad. Esta estará relacionada a diversos factores como la naturaleza del problema, el nivel de incertidumbre involucrado, el requerimiento de coordinación entre actores (y número de estos), qué tan codificable/estandarizable es la tarea y, de manera relacionada, cuánta agencia requieren los funcionarios públicos de primera línea, la extensión del conocimiento contextual necesario, y los costos de transacción para su ejecución, entre otros. Valorando estos aspectos, la elaboración de políticas públicas para construir infraestructura, por ejemplo, tiende a presentar una complejidad inferior en comparación con las cuestiones productivas. Además, dentro del ámbito productivo, las políticas razonablemente eficaces para grandes o medianas empresas posiblemente sean insuficientes para las micro y pequeñas empresas.
A pesar de la complejidad inherente de los temas productivos, el Estado tiende a sobre simplificarlos. Por ejemplo, piensa estos temas de manera lineal. Es decir, se hace un mapeo de actores y un diagnóstico del problema para generar un plan de acción u hoja de ruta que debe ser luego implementado. Ignora de esta manera la recursividad de los temas productivos, donde lo aprendido durante los intentos de implementación debe alimentar los diagnósticos y planes iniciales, y donde muchos actores con diversos niveles de conocimiento contextual deben construir conjuntamente7.
IV. Estrategias para superar el desafío de la inclusión Productiva en el Perú
El análisis anterior de las brechas es válido para la gran mayoría de países en desarrollo, incluido el Perú. Y la pregunta que cabe hacerse es qué tipo de políticas públicas (o la provisión de bienes públicos por entidades no gubernamentales) que, reconociendo la complejidad del desafío, pueden implementarse para que contribuyan a cerrar las tres principales brechas y lograr una inclusión productiva efectiva de las mypes.
Para abordar las brechas de aglomeración y articulación, las mypes podrían necesitar asociarse para alcanzar la escala mínima requerida, lo que les permitiría diluir los costos fijos y participar en transacciones de mayor volumen, mejorando así las condiciones con proveedores y compradores. Además, la asociatividad puede ofrecer ventajas adicionales, como servicios de valor agregado, capacitación técnica, intercambio de conocimientos, adopción de tecnologías eficientes, e incluso apoyo financiero.
No obstante, la experiencia ha demostrado que esta asociatividad (horizontal) entre mypes, normalmente reflejada en cooperativas o asociaciones de productores, solo es efectiva en algunos casos. Y la mayoría de los programas gubernamentales que intentan promover esta asociatividad horizontal no logran cumplir sus objetivos.
Hay un rol para la asociatividad vertical. Esta puede darse con agentes puramente intermediarios de mercado, quienes agregan la producción de múltiples mypes y la venden a compradores más grandes; estos agentes pueden ayudar a resolver principalmente los problemas de aglomeración. O puede darse también con empresas tractoras que no solo agregan la producción, sino que además ofrecen asistencia técnica para mejorar prácticas productivas y pueden, en algunos casos, ofrecer financiamiento. Es decir, estas empresas tractoras facilitan la articulación y la inclusión productiva de las mypes en cadenas de valor modernas y dinámicas8.
En la medida en que existen fallas de mercado y de Estado como asimetrías de información, problemas de apropiabilidad, problemas del polizón (free riding), infraestructura insuficiente, regulación inadecuada etc. que dificultan/limitan la aglomeración y articulación, se requieren políticas públicas que:
- Faciliten la coordinación y cooperación público-privada a nivel territorial (como por ejemplo Mesas Ejecutivas Territoriales, MET) con el objetivo de que los múltiples actores trabajen juntos en la identificación y resolución de cuellos de botellas que dificultan la inserción de las mypes en cadenas modernas e,
- Incentivos directos (tributarios o financiamiento que puede ser rembolsable o no) que hagan que la articulación sea menos costosa tanto para empresas tractoras como para las mypes que buscan insertarse en cadenas productivas.
Esto es crucial. La inclusión productiva será mucho más probable y potente cuando haya herramientas que reduzcan los costos de aglomeración y articulación, facilitando así que las mypes logren economías de escala, mejoren su productividad y accedan a mercados más amplios y competitivos.
Para cerrar la brecha de capacidades, las capacitaciones tradicionales efectivas (y acordes con la forma en que los adultos aprenden) son aquellas que se imparten de manera continua e interactivas, basadas en las prioridades del usuario, y adaptadas a su contexto empresarial específico. Estas capacitaciones, cuando se aplican correctamente, ofrecen beneficios claros en términos de adquisición de conocimientos, formalización y aumento de la productividad. Sin embargo, enfrentan limitaciones significativas, como su alto costo debido al pago de instructores, alquiler de espacios y otros gastos logísticos. Estas barreras, junto con la limitada disponibilidad y flexibilidad de tiempo de los micro y pequeños empresarios, dificultan la escalabilidad de las capacitaciones presenciales, restringiendo su alcance. En respuesta, en los últimos años se ha promovido la capacitación en línea para reducir costos y ampliar la cobertura. No obstante, al no contar con las características esenciales de las capacitaciones tradicionales efectivas, su impacto ha sido limitado.
Mas allá de los problemas de escalabilidad de las capacitaciones tradicionales efectivas, el Estado muchas veces financia o subsidia capacitaciones tradicionales de poca efectividad. Entre los problemas se encuentran poca interactividad, información desactualizada con limitada aplicación práctica y múltiples capacitaciones que se superponen o contradicen generando confusión en los potenciales usuarios.
Una avenida prometedora para hacer capacitaciones efectivas es haciendo uso de la inteligencia artificial. Por ejemplo, MYPE AsesorIA (MAIA) es una plataforma innovadora desarrollada por HacerPerú que utiliza inteligencia artificial para proporcionar capacitación y asesoría a mypes de manera accesible, personalizada e interactiva. A diferencia de las capacitaciones tradicionales, MAIA reduce significativamente los costos y permite una cobertura amplia y efectiva, llegando incluso a áreas rurales y remotas. Además, MAIA sirve como un complemento valioso a la capacitación tradicional cuando esta está disponible, y como un sustituto cuando no lo está. En particular, proporciona acceso continuo a herramientas y recursos esenciales, adaptados a las prioridades y contextos específicos de cada usuario. Este enfoque puede garantizar que todos los emprendedores, independientemente de su ubicación o disponibilidad de tiempo, puedan beneficiarse de un apoyo educativo continuo y eficaz9.
Con respecto a las brechas financieras, diversas fricciones en el sistema financiero como la falta de un sistema de identificación robusto, registros de crédito nacionales inadecuados, altos costos de adquisición de clientes mypes, sistemas de pagos deficientes, marcos legales insuficientes para la cobranza y resolución de quiebras, limitada información y heterogeneidad entre las mypes, etc. dificultan el financiamiento a estas. Estas fricciones aumentan los costos de transacción para los prestamistas, dificultando y encareciendo los préstamos a las mypes. Como resultado, no todas las inversiones que tengan un valor presente neto positivo serán financiables, dejando a muchas mypes con oportunidades de crecimiento sin acceso al financiamiento. E incluso aquellas mypes que acceden al financiamiento no lo toman por tasas excesivamente altas dada la tasa de retorno de los negocios. Particularmente problemáticas son las inversiones en bienes de capital que, debido a su baja rotación en comparación con el capital de trabajo, enfrentan dificultades para soportar altas tasas de interés.
La solución más tradicional de política pública a este problema ha sido un financiamiento subsidiado (directa o implícitamente mediante garantías públicas). Pero en la medida en que este financiamiento es una intervención aislada, sin cerrar las brechas de capacidades, aglomeración y articulación que limitan la inclusión productiva de las mypes, termina siendo un desperdicio de recursos, e insostenible en términos de finanzas públicas. Tiene sentido, en su lugar, el diseño de programas públicos de financiamiento a mypes que simultáneamente estén articulándose en cadenas productivas y cerrando sus brechas de capacidades. Estos instrumentos financieros más customizados pueden ofrecer también más información y menores riesgos a las entidades financieras y, por ende, resultar en acceso a financiamiento y tasas de interés consistentes con la rentabilidad de los negocios.
Naturalmente, estas tres dimensiones (capacitaciones, articulación/aglomeración y financiamiento) interactúan. De poco o nada sirve el acceso al financiamiento si las posibilidades de utilizarlo de manera rentable están limitadas por falta de conocimientos/capacidades o por falta de demanda al no estar articulados en una cadena de valor. Y de manera similar, de poco o nada sirve identificar las inversiones que deben llevarse a cabo para cerrar las brechas si no hay financiamiento que permitan llevarlas a cabo. Si no abordamos estos problemas de manera integral, pasarán muchas décadas más y no lograremos una mayor inclusión productiva.
V. Bibliografía
• De Soto, H. (1986). El otro sendero: La revolución informal. Instituto Libertad y Democracia.
• Eslava, M. (2019). Trade Policy and Firm Productivity in Colombia. Journal of Development Economics, 138, 1-13.
• Ghezzi, P., & Klinger, B. (2024). El enfoque de la valla de la calidad: Una aplicación a estudios de caso en la región andina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
• La Porta, R., & Shleifer, A. (2014). Informality and Development. Journal of Economic Perspectives, 28(3), 109-126.
• Levy, S. (2008). Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality, and Economic Growth in Mexico. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.
• Levy, S. (2018). Under-Rewarded Efforts: The Elusive Quest for Prosperity in Mexico. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank.
• Partnership for Economic Inclusion| Partnership for Economic Inclusion https://www.peiglobal.org
