Crecer no es suficiente

Imagen:  Peggy und Marco Lachmann-Anke.

Con una gran cantidad de importantes, y a veces sorprendentes, hallazgos de estudios de intervenciones socioeconómicas en las últimas décadas, queda claro que el desarrollo en ausencia de un policymaking basado en evidencia es una misión sin sentido. Los pequeños detalles importan tanto, y a veces más, que el panorama económico general.

BOSTON – Tras las abruptas recesiones económicas provocadas por la COVID-19, los hacedores de políticas deberían plantearse o repensar cuestiones fundamentales. Y nada es más fundamental que preguntarse si el rápido crecimiento económico es la mejor forma de impulsar el desarrollo y ayudar a las comunidades vulnerables a salir de la pobreza.

La respuesta es sí y no.

Con justa razón, el crecimiento económico ha sido durante mucho tiempo uno de los principales objetivos de política de los países de todo el mundo. Pero para millones de personas que viven en la pobreza, el crecimiento no es suficiente. Los programas sociales específicos y focalizados, basados ??en evidencia empírica rigurosa son igualmente importantes para evitar que las personas se queden atrás.

Afortunadamente, el nuevo presidente de Estados Unidos, Joe Biden, parece entender esto. Con el fin de restaurar la confianza pública en el gobierno de los Estados Unidos, Biden ha declarado “la política de mi Administración tomar decisiones basadas en evidencia guiadas por la mejor ciencia y data disponibles”, incluidos los ensayos controlados aleatorizados (RCTs, por sus siglas en inglés). El desafío ahora será lograr un equilibrio entre la persistente demanda de un crecimiento robusto y la necesidad de una inclusión económica y social más amplia.

Respecto a esto, Estados Unidos no es precisamente único. El PIB de China ha crecido aproximadamente un 10% anual desde 1978, sacando de la pobreza a más de 850 millones de personas. Y, sin embargo, según el Banco Mundial, 373 millones de chinos permanecen “por debajo de la línea de pobreza de ingresos medios-altos de 5,50 dólares al día”, y deben afrontar inseguridad alimentaria, desempleo y falta de acceso a los servicios públicos.

De manera similar, la India actualmente es la quinta economía más grande del mundo; no obstante, decenas de millones de su población todavía viven en la pobreza extrema. Incluso en los Estados Unidos, la economía más grande del mundo durante el último siglo, 34 millones de personas vivían por debajo de la línea de pobreza federal antes de iniciada la pandemia por la COVID-19, con más de diez millones de hogares con inseguridad alimentaria y más de medio millón de personas pudiendo quedarse sin hogar en cualquier momento.

Por supuesto, es importante recordar que la pobreza es un concepto inherentemente relativo. Siempre habrá personas que sean mucho menos prósperas económica o materialmente que otras, y vivir en la pobreza siempre significará algo drásticamente diferente en algunos contextos frente a otros. Por esta razón, la definición de pobreza debe mantenerse más o menos flexible, especialmente a medida que cambian las tendencias regionales en el crecimiento económico.

Con todo, la pandemia ha traído imágenes discordantes de largas filas para obtener alimentos y otros suministros críticos incluso en los EE. UU. Se nos ha recordado que, para las comunidades vulnerables, el fantasma de la pobreza siempre está al acecho.

Otras piezas del rompecabezas

En las últimas décadas, la investigación ha arrojado luz sobre algunas de las razones por las que la pobreza y sus desafíos asociados (bajos resultados educativos, mala salud) persisten incluso en los países ricos y aquellos que experimentan un rápido crecimiento económico.

Considere el objetivo de una educación universal de alta calidad, que se reconoce como fundamental para lograr un crecimiento económico sostenido y reducir la pobreza y la desigualdad en general. El crecimiento económico a menudo estimula la inversión en sistemas educativos: construcción de nuevas escuelas, capacitación y contratación de maestros, y la compra de equipos y materiales escolares como libros de texto y computadoras portátiles. Pero si el plan de estudios y la pedagogía no están bien diseñados, no importará si los niños tienen escritorios, libros de texto o computadoras: muchos estudiantes aún no dominarán las habilidades básicas de lectoescritura y aritmética para cuando terminen la escuela primaria.

De hecho, aunque la tasa matrícula escolar se ha disparado drásticamente en los países de ingresos bajos y medios durante las últimas décadas, los resultados de aprendizaje han sido mucho más variados. Por ejemplo, el Informe anual sobre el Estado de la Educación de la India 2018 encontró que solo alrededor de la mitad de los estudiantes de quinto grado de escuelas rurales podían leer un texto de segundo grado, y las evaluaciones en muchos otros países arrojaron resultados similares.

Incluso en un país rico en recursos como Estados Unidos, los resultados de aprendizaje son más bajos de lo que deberían ser. En un examen nacional de matemáticas en 2017, el 30% de los estudiantes de octavo grado de EE. UU. obtuvieron calificaciones por debajo de un nivel de competencia básico, y ese número ha aumentado durante la última década.

En los últimos 15 años, varios investigadores, incluidos los premios Nobel de Economía de 2019, Abhijit Banerjee, Esther Duflo y Michael Kremer, han realizado una serie de RCTs que muestran que los materiales escolares, como los libros de texto, no conducen directamente a mejores resultados de aprendizaje para los estudiantes. Pero también han identificado una intervención que sí ofrece resultados: un enfoque pedagógico innovador llamado Teaching at the Right Level (TaRL), que fue iniciado por Pratham, una organización educativa no gubernamental en la India.

TaRL enfatiza la instrucción en la capacidad de aprendizaje actual de los niños, en lugar de según su edad o grado, y no requiere materiales o tecnología costosos. De hecho, su principal herramienta de evaluación se puede crear en unos minutos en una hoja de papel, y muchas de sus actividades típicamente se completan con estudiantes y profesores sentados en el suelo del aula. A pesar de su bajo costo y simplicidad, los programas TaRL han demostrado ser muy efectivos para mejorar los resultados de aprendizaje en muchos países. Y ahora se está implementando un modelo similar de instrucción focalizada en los EE. UU., con resultados positivos para estudiantes en Chicago y Nueva York.

La salud de las naciones

De manera similar, el crecimiento económico permite la construcción de nuevos centros de salud, la contratación de más trabajadores de salud y una mayor inversión en la última tecnología médica, todo lo cual es necesario para brindar una atención de alta calidad a la población. Pero crear un suministro confiable no es suficiente; debe haber también una demanda de servicios de salud, que no se deriva automáticamente del crecimiento económico.

Por ejemplo, incluso si los centros de salud están abiertos y bien provistos de vacunas, es posible que los padres no traigan a sus hijos para que los vacunen, ya sea porque no creen que las vacunas son importantes o seguras, o porque les disuade la dificultad de trasladarse al centro de salud. Una vez más, los RCTs en la India encontraron que, si bien invertir en la cadena de suministro de vacunas condujo a un aumento de 12 puntos porcentuales en la inmunización, agregar un incentivo tan pequeño como una bolsa de lentejas por cada visita aumentó las tasas de inmunización en 21 puntos porcentuales adicionales. Esto sugiere que lo que los padres necesitaban no solo era una mejor infraestructura, sino también un empujón (relativamente pequeño) para superar el costo en tiempo y dinero de llevar a sus hijos a una clínica.

Una vez más, los mismos problemas surgen en economías de ingresos altos. En los EE. UU., los funcionarios de salud pública se encuentran tratando de convencer a los estadounidenses, particularmente a los grupos socioeconómicos más vulnerables, de que soliciten las nuevas vacunas COVID-19. Si bien EE. UU. también debe preocuparse por los problemas de la cadena de suministro, estos al menos pueden resolverse mediante la inversión de recursos y una mejor logística. Pero abordar el escepticismo público sobre las vacunas requiere intervenciones adicionales.

Como muestran estos ejemplos, ni el crecimiento económico ni la riqueza de un país son el único factor decisivo para abordar problemas sociales intransigentes como la pobreza. También se necesitan conocimientos adicionales sobre los patrones de comportamiento humano y una evaluación científica rigurosa para elaborar programas efectivos y maximizar los resultados deseados.

Los RCTs bien diseñados pueden proporcionar a los hacedores de políticas y a los financiadores, evidencia directamente desde el trabajo campo para mostrar qué programas focalizados funcionan y por qué. Con estos conocimientos a la mano, los responsables de la formulación de políticas pueden evitar depender de instintos, ideología o inercia al tomar decisiones de inversión importantes. De lo contrario, corren el riesgo de invertir fondos en programas “feel-good” que en realidad no funcionan.

Las paradojas del progreso

Algunos problemas que contribuyen a la pobreza son un subproducto del propio crecimiento económico. El crecimiento aumenta el consumo de energía, recursos naturales y bienes, aumenta las emisiones de carbono y la contaminación, y en general ejerce una mayor presión sobre el medio ambiente. Todos estos factores están contribuyendo al cambio climático, el cual amenaza con exacerbar la pobreza en las comunidades más vulnerables tanto en los países desarrollados como los países en desarrollo. Y debido a que el crecimiento económico no resuelve automáticamente los problemas que crea, se necesitan intervenciones específicas.

Aquí, también, los RCTs han ayudado a identificar innovaciones y programas de políticas basados ??en evidencia que pueden reducir los efectos negativos del crecimiento sobre el medio ambiente. En el caso de la industrialización, que a menudo conduce a mayores ingresos o más puestos de trabajo, pero también a más contaminación, los reguladores deben saber qué plantas son las que más contaminan y para ello podrían depender de las auditorías de las fábricas.

El problema es que, en muchos países, los auditores son administrados y pagados por las empresas a las que auditan, generando un claro conflicto de intereses. Por eso, investigadores que estudiaron este problema en el estado indio de Gujarat encontraron que cuando los auditores fueron asignados aleatoriamente a las plantas, se les pagó de un fondo común, se les monitoreó para garantizar precisión y se les otorgó una bonificación por informes precisos, las plantas redujeron sus emisiones nocivas en un 28%. La evidencia de este RCT fue esencial para ayudar al gobierno a abordar un problema que el rápido crecimiento económico había creado.

De manera similar, al crear ganadores y perdedores, el crecimiento económico y la globalización a menudo aumentan la desigualdad, lo que puede conducir a importantes convulsiones sociopolíticas, incluso en los países más ricos, como hemos visto recientemente en Francia y Estados Unidos. Los hacedores de políticas a menudo responden a este problema creando programas de bienestar social, como una renta básica focalizada. Pero si bien el crecimiento económico y un PIB elevado pueden ayudar a pagar este tipo de programas, quedan por resolver cuestiones fundamentales, como cuántos ingresos transferir, quién debería recibirlos y cómo se puede llevar a cabo la redistribución de la manera más eficaz.

Estos son problemas pequeños pero cruciales que se relacionan directamente con si un programa logra los resultados deseados o simplemente agrega otro nivel de desperdicio. En Indonesia, un RCT encontró que un programa comunitario de subvenciones en bloque llamado Generasi fue eficaz para mejorar los resultados de salud y educación a nivel de aldea, y estos resultados se realzaron mediante la adición de incentivos de desempeño. Tras sus éxitos demostrados, Generasi se amplió en 2010 y desde entonces ha llegado a casi cinco millones de personas. Una vez más, la formulación de políticas basada en la evidencia puede marcar la diferencia entre el éxito y el fracaso.

No existe una aplicación para eso

Perfeccionar los detalles de tales programas puede parecer una distracción tediosa. ¿No deberían los legisladores centrarse en cuestiones más importantes sobre cómo generar más crecimiento? De hecho, como muestran los ejemplos antes mencionados, las preguntas sobre el diseño de una intervención no son tan “pequeñas” después de todo. No solo son vitales para el éxito de un programa, sino que también pueden ayudar a que los programas alcancen una escala significativa. Los programas evaluados a través de RTCs solo por investigadores afiliados a nuestra organización, J-PAL, han llegado a más de 400 millones de personas en todo el mundo.

En términos más generales, es fácil caer en la trampa de una receta única cuando se buscan soluciones a la pobreza. El crecimiento económico no es la única fuerza que usualmente se considera una panacea. También lo es la tecnología, que a menudo se promociona como una solución revolucionaria y generalizada para las comunidades que viven en la pobreza. Como hemos visto en educación, la introducción de tecnología no siempre resuelve el problema y, a veces, incluso crea nuevos problemas. Los formuladores de políticas suelen olvidar que la tecnología es simplemente un medio, no un fin en sí mismo.

Por ejemplo, reducir el ausentismo de los trabajadores de salud ha sido un desafío importante en el estado indio de Karnataka, lo que lo llevó a implementar un sistema de monitoreo biométrico para registrar la asistencia de los médicos en los centros de atención primaria de salud. Pero cuando se evaluó el sistema, los investigadores encontraron que, aunque la tecnología en sí era sólida (los monitores registraban y cargaban datos de asistencia precisos en tiempo real), el gobierno aún no podía hacer cumplir los incentivos y sanciones por asistencia. Por ello decidió no ampliar el programa, ahorrando millones de dólares e innumerables horas de tiempo de los trabajadores.

De forma similar, en Odisha, India, los investigadores evaluaron los beneficios de una estufa de cocción de uso común que había demostrado, en pruebas de laboratorio, reducir la peligrosa contaminación del aire en interiores y requerir menos combustible. Descubrieron que las estufas no tenían ningún impacto en la exposición al humo o la salud a largo plazo, lo que apunta a una diferencia crucial entre los resultados de laboratorio y los del mundo real. El problema no era que la tecnología fuera defectuosa o que las mediciones originales fueran incorrectas; era que la mayoría de la gente no usaba las estufas de manera regular o adecuada, y no les daba mantenimiento de manera adecuada. Una vez más, a pesar de todos los atractivos de la nueva tecnología, factores de comportamiento y contextuales subyacentes resultaron tener una mayor influencia en la eficacia general.

Se requiere un “pueblo” de evidencia

Nadie duda de que la innovación tecnológica y el crecimiento económico tienen un papel fundamental que desempeñar en la reducción de la pobreza de millones de personas en todo el mundo. El problema radica en asumir que estos factores son suficientes. Reconociendo las limitaciones del mundo real, incluso los gobiernos de los países más ricos o de más rápido crecimiento del mundo han comenzado a asignar departamentos para diseñar e implementar programas focalizados para mejorar los medios de sustento y garantizar mejores resultados en materia de salud, educación y medio ambiente. Depender únicamente de un departamento de finanzas o comercio, o de un banco central que funcione bien, no es suficiente para aliviar la pobreza.

El mismo principio se aplica a las ONG y otras organizaciones que diseñan y ejecutan programas en agricultura, prevención del delito, relaciones de género y gobernanza. Juntas, estas iniciativas pueden proporcionar perspectivas multifacéticas sobre cómo superar la pobreza, pero demostrar la eficacia es clave.

Solo porque un programa es focalizado no significa que tendrá éxito. Siempre habrá fracasos, y la diferencia radica en utilizar una investigación de campo rigurosa como los RCTs para diseñar las ideas más innovadoras basadas en la mejor evidencia disponible. Además, es necesario dirigir y evaluar los programas con la ayuda de sólidos sistemas de seguimiento para lograr la escala deseada.

Juntos, el crecimiento económico y las políticas informadas por RCTs pueden ayudar a abordar problemas como la pobreza, la desigualdad y el cambio climático. Incluso en países que no están experimentando un crecimiento del PIB debido a otras limitaciones insuperables (como una pandemia), mejorar el diseño y la ejecución de programas sociales y económicos puede marcar una diferencia significativa en la vida de las personas.

El conocimiento basado en evidencia es poder. Para garantizar que nadie se quede atrás, gobiernos, ONGs, investigadores y benefactores deben unirse para generar más de él.