Cuestión de confianza y reforma constitucional de adelanto de elecciones

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¿Puede el Presidente del Consejo de Ministros hacer cuestión de confianza por el adelanto de elecciones? El constitucionalista Omar Cairo responde las objeciones planteadas a esta posibilidad y explica por qué si está facultado para plantearla.

Luego de que el Presidente de la República presentase el proyecto de ley de reforma constitucional de adelanto de elecciones presidenciales y parlamentarias, se ha objetado la posibilidad de que el Presidente del Consejo de Ministros solicite la aprobación de este proyecto y plantee cuestión de confianza respecto de esta solicitud. A continuación revisaremos cada una de estas objeciones y explicaremos por qué son insostenibles. Siendo así, veremos por qué sí existe el sustento constitucional para plantearla.

Afirmación 1: No se puede hacer cuestión de confianza sobre el proyecto de reforma constitucional porque el Congreso no está sujeto a mandato imperativo.

Según el artículo 93 de la Constitución, efectivamente los congresistas no están sujetos a mandato imperativo, es decir, no están obligados a cumplir órdenes al momento de decidir si aprueban o no algún proyecto de norma. Sin embargo, una cuestión de confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros no es una orden dirigida a los congresistas. Es, sencillamente, una iniciativa consistente en la solicitud que este funcionario les formula, condicionando su permanencia en el cargo ministerial a la aceptación de esta solicitud. Es decir, si los congresistas libremente aprueban el proyecto de norma, él permanece en su cargo, y si libremente lo desaprueban, él pierde su condición de ministro. Por eso el artículo 132 de la Constitución prescribe que la “desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación”.

Afirmación 2: No procede cuestión de confianza sobre un proyecto de reforma constitucional porque, según el artículo 206 de la Constitución, el Presidente de la República está impedido de observar leyes de reforma constitucional.

El argumento que preside esta objeción es el siguiente: si el Presidente de la República está impedido de observar una ley de reforma constitucional, con mayor razón estaría impedido de hacer cuestión de confianza respecto de un proyecto de ley de reforma constitucional. Sin embargo, el punto de partida de este cuestionamiento contiene un error: no es el Presidente de la República quien presenta las cuestiones de confianza, sino los Ministros. Por lo tanto, resulta insostenible limitar la atribución constitucional de un funcionario (Presidente del Consejo de Ministros) utilizando como referencia el límite en la atribución de un funcionario distinto (Presidente de la República). En consecuencia, el Presidente del Consejo de Ministros no está impedido de plantear una cuestión de confianza respecto de la solicitud de aprobación de un proyecto de reforma constitucional.

En este sentido, el argumento de que las cuestiones de confianza solo pueden ser planteadas por proyectos de leyes que pueden ser observados por el Presidente de la República, está negado también por la historia de la cuestión de confianza en el Perú. Esta institución fue introducida en nuestro ordenamiento por la Constitución de 1933. Según sus artículos 128 y 129, el Presidente de la República no podía observar las leyes aprobadas por el Congreso, a pesar de lo cual su artículo 174 permitía la cuestión de confianza respecto de esas mismas leyes “no observables”, pues prescribía que: “La no aprobación de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que hubiese hecho de la aprobación una cuestión de confianza”. Este antecedente constitucional peruano ratifica que el impedimento al Presidente de la República de observar determinadas leyes no conlleva la prohibición a los Ministros de hacer cuestión de confianza de su solicitud de aprobar de los proyectos de esas mismas leyes.

En síntesis, el Presidente del Consejo de Ministros puede válidamente plantear una cuestión de confianza en respaldo de su solicitud de que se apruebe el proyecto de ley de reforma constitucional de adelanto de elecciones. En primer lugar, porque ninguna norma de la Constitución vigente lo prohíbe. En segundo término, porque los argumentos que sustentan la objeción descrita en la afirmación 2 son – como hemos podido apreciar – insostenibles.

Afirmación 3: El Presidente de la República no puede obligar al Congreso a aprobar una ley de reforma constitucional bajo la amenaza de disolverlo.

En primer lugar, es imposible que la cuestión de confianza sea una amenaza del Presidente de la República hacia el Congreso, porque el Presidente no plantea la cuestión de confianza. Quien la formula, según la Constitución vigente, es cualquier Ministro y, en este caso específico, el Presidente del Consejo de Ministros. Por otro lado, la cuestión de confianza que plantea un Ministro no es una solicitud presentada bajo la amenaza de disolución del Congreso, porque la consecuencia propia de la desaprobación de una solicitud respaldada por una cuestión de confianza no es la disolución parlamentaria, sino la pérdida del cargo del Ministro que la planteó (artículo 132 de la Constitución) y de todos los Ministros cuando es planteada por el Presidente del Consejo de Ministros (artículo 133 de la Constitución).

La habilitación al Presidente de la República para disolver el Congreso se produce, según el artículo 134 de la Constitución, cuando, durante un período parlamentario, el Congreso hace perder el cargo a dos Consejos de Ministros, sea mediante el mecanismo de la censura o mediante el rechazo de la cuestión de confianza. En consecuencia, si el Presidente del Consejo de Ministros plantea una cuestión de confianza respecto de su solicitud de aprobación del proyecto de reforma constitucional de adelanto de elecciones, y el Congreso desaprueba este proyecto, el Presidente de la República estará habilitado para disolver a este Congreso, pero no por el simple hecho de que se haya desaprobado la cuestión de confianza, sino porque en este caso específico, esta desaprobación hará perder su cargo a un segundo Consejo de Ministros durante el período parlamentario 2016-2021. Recordemos que, en este periodo parlamentario, este Congreso ya hizo perder su cargo a un Consejo de Ministros (el gabinete presidido por el primer ministro Fernando Zavala).

Afirmación 4: No es posible tramitar cuestiones de confianza respecto a proyectos de ley de reforma constitucional.

Resulta inexplicable que en el Congreso se esté cuestionando la procedencia del trámite de una cuestión de confianza respecto de un proyecto de ley de reforma constitucional, porque este mismo Congreso ya tramitó y aprobó una cuestión de confianza respecto de proyectos de ley de reforma constitucional en el año 2018, y tramitó una cuestión de confianza sobre dos proyectos de ley de reforma constitucional este año. Lo más sorprendente es que el Presidente del Congreso – quien ha formulado una insólita consulta a la Comisión de Venecia sobre este tema – votó a favor de la aprobación de la cuestión de confianza sobre reformas constitucionales planteada en el año 2018.

Argumentos suficientes

Como hemos podido apreciar, el Presidente del Consejo de Ministros está constitucionalmente habilitado para plantear una cuestión de confianza respecto del proyecto de reforma constitucional para el adelanto de elecciones. Y si el Congreso, desaprobando este proyecto, rechaza dicha cuestión de confianza, en virtud del artículo 174 de la Constitución el Presidente de la República estará facultado para disolver el Congreso.