El porqué de una reforma tributaria ambiciosa
Los peruanos requieren mejores bienes y servicios públicos. Es un problema de calidad pero también de subprovisión. Mayores ingresos públicos son una condición necesaria.
El día de hoy, el Gabinete Villanueva presenta su plan de gobierno. En materia económica, los retos son tres: reactivar la economía en el corto plazo, mejorar las condiciones de crecimiento y desarrollo de mediano plazo mediante políticas de impulso a la productividad, y elevar sostenidamente los ingresos públicos. Voy a referirme a este último punto.
Los ingresos públicos en Perú han sido tradicionalmente bajos, como lo evidencia cualquier comparación internacional. Al igual que con el crecimiento económico o la reducción de la pobreza, con los ingresos públicos también se produce una trayectoria favorable durante los años de bonanza global que posteriormente se revierte. Por lo menos tres cuartas partes de la caída de ingresos públicos responden a la reversión del impulso externo y al ciclo económico (ver “La política fiscal en el ciclo económico”).
¿Dónde nos deja esto? Con una necesidad impostergable de una reforma tributaria que incremente ingresos permanentes en el próximo trienio. Esto permitiría no sólo ir reduciendo el déficit fiscal para que retorne a un rango sostenible, sino también evitar ajustes significativos a un gasto público que ya de por si es muy bajo para que el Estado logre una provisión razonable de bienes y servicios públicos. Es urgente porque varias de las medidas no generarán el impacto esperado de inmediato y por credibilidad de la convergencia fiscal.
A nivel técnico hay bastante claridad sobre el contenido de la reforma que necesitamos. El mayor problema no es de diseño, pues las principales medidas se han venido trabajando por años con el fin de implementarlas cuando la tormenta externa amainara- lo que ya ocurrió hace dos años. El reto es de decisión, y para algunas medidas, de ventana de oportunidad política. En línea con los anuncios generales del MEF, la reforma debe incluir medidas de administración y política tributaria, así como- donde sea posible- de reducción de exoneraciones.
En cuanto a la administración tributaria, debemos recordar que la función de la Sunat es recaudar impuestos en un país con elevada informalidad, evasión y elusión. Los objetivos de servicio, orientación y acompañamiento al contribuyente, no deben entenderse como conflictuados con su esencial labor de recaudación y promoción del cumplimiento tributario. Para ello, debe contar con las herramientas y el respaldo para desplegar las acciones de fiscalización necesarias así algunos la consideren “poco amigable”. Las fuertes inversiones en tecnología iniciadas ya hace algunos años van a permitir reducir los costos de cumplimiento para los buenos contribuyentes, pero también identificar de manera más precisa a los infractores. Este instrumental- que incluye la migración a comprobantes electrónicos- es indispensable en la lucha contra la evasión.
La normativa de combate a la elusión tributaria y la erosión de la base de ingresos es central a la reforma. Estas prácticas consisten en el uso de arquitecturas tributarias sofisticadas para ocultar rentas- usualmente de empresas con filiales en el exterior o de personas de alto patrimonio- con el objetivo de minimizar el pago de impuestos en el Perú. Las normas y facultades necesarias son conocidas- son parte de la iniciativa OCDE- y están listas desde el segundo semestre del 2016. La apertura a opiniones del sector empresarial no debe comprometer ni la autonomía en la definición ni la eficacia de estas medidas tan sensibles.
En cuanto a política tributaria, propuestas de ordenamiento de selectivos por nocividad también existen hace tiempo- la primera ronda de incrementos a cigarrillos y carbón se realizó el primer semestre del 2016- si bien habrán sido afinadas. El diesel es un caso que demanda gradualidad. En impuesto a la renta personal, la propuesta técnica es reducir el tramo de deducción general (muy superior a canasta de pobreza) y debería evaluarse la eliminación de las deducciones específicas introducidas recientemente. Otra línea de acción son los impuestos a la propiedad predial cuyas tasas y cobertura son bajos en el país. Por el lado del IGV, si la exclusión de un número reducido de partidas de los sistemas de pagos (detracciones, retenciones, percepciones) hace tres años se tradujo en incremento de evasión, se justificaría mantener una cobertura aún amplia del sistema.
Finalmente como parte de una revisión de los regímenes preferenciales (RUS, RER), debería eliminarse el recientemente aprobado régimen MYPE Tributario, que también ha demostrado inducir “enanismo tributario”, como se había anticipado. Mientras más pronta la corrección, menor será el daño. En cuanto a exoneraciones tributarias, son conocidas aquéllas que generan fuertes pérdidas de recaudación sin beneficios identificables. Sin embargo, su racionalización y reemplazo por políticas públicas con retornos sociales positivos, pasa fundamentalmente por consensos de orden político-social.
¿Una reforma tributaria de esta naturaleza garantiza un incremento de los ingresos públicos en la magnitud requerida al Bicentenario? No es posible saberlo con certeza, pero sería un buen comienzo. Recordemos además que este es sólo un hito en la búsqueda de mayores ingresos que permitan – y se retroalimenten de- mejoras de capital humano y de productividad en la economía. Estas son estrategias de desarrollo con visión de futuro.
