La coordinación, clave para el éxito de las políticas públicas
Uno de los temas más complejos de la economía política de las políticas públicas en América Latina tiene que ver con las dificultades de coordinación. Mientras muchas políticas pueden ser llevadas a cabo por un ministerio o agencia pública sin necesidad de coordinar con otros ministerios o agencias, en otros casos el éxito de las políticas depende de la cooperación y la coordinación. Y, desafortunadamente, en ocasiones este trabajo conjunto puede ser muy difícil de lograr.
¿Cuándo es necesario coordinar políticas públicas? En algunos casos, un ministerio puede depender de la cooperación de otro para cumplir sus objetivos. Pensemos en un ministro de Turismo que, en diálogo con el sector privado, identifica los obstáculos más importantes al desarrollo de su sector. Para atraer turistas extranjeros, hace falta una campaña de promoción en el exterior y entrenar en inglés a los trabajadores del sector. El ministro de Turismo puede hacer la campaña de promoción por su cuenta, y destinarle parte de su presupuesto. Pero no es responsable del entrenamiento laboral. Para estimular el desarrollo del sector, debe contar con la colaboración del ministro de Trabajo, responsable de capacitar a los trabajadores.
En otros casos, los problemas de coordinación pueden surgir porque se superponen funciones cuando hay más de un ministerio o agencia con programas similares. Por ejemplo, en Argentina, el Instituto Nacional de Educación Técnica (INET), dependiente del Ministerio de Educación, tiene programas de capacitación laboral. El ministerio de Trabajo también los tiene. Estos programas, dirigidos a la misma población, no están coordinados. Una mejor coordinación podría permitir ahorrar en la administración de los programas y evitar la duplicación de equipos. Pero, además, la coordinación permite explotar sinergias, aprovechando las ventajas comparativas de las distintas instituciones.
Otro desafío de coordinación se da cuando distintas intervenciones están dirigidas al mismo grupo de la población. A veces, una población objetivo recibe un paquete de programas donde distintos componentes del paquete pueden corresponder a la esfera de distintos ministerios o agencias públicas. Un ejemplo es el programa Chile Crece Contigo, cuya implementación comenzó en 2007 y en el que participan tres ministerios: Desarrollo Social (que lo coordina), Educación y Salud. El programa incluye múltiples intervenciones simultáneas dirigidas a una misma población: niños entre 0 y 4 años, que reciben servicios de educación, de salud pública y, en el caso de las familias más vulnerables, algunos beneficios focalizados.
En ciertos casos, dos agencias se pueden beneficiar de la coordinación para cumplir con sus propios objetivos. Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social de Argentina está considerando abrir 5000 centros de cuidado infantil que permitan que más madres ingresen al mercado laboral. ¿Pero cómo identificar la demanda para desplegar los centros de manera efectiva? Por otro lado, el Ministerio de Trabajo tiene oficinas de empleo que realizan tareas de intermediación laboral. Pero en ocasiones la intermediación falla porque los potenciales trabajadores no tienen dónde dejar a sus chicos. El trabajo coordinado entre estas dos agencias permitiría localizar los centros de cuidado infantil de manera efectiva. Desarrollo Social gana porque localiza los centros donde está la demanda. Trabajo gana porque la localización adecuada de los centros aumenta la efectividad de las tareas de intermediación laboral. La cooperación interministerial, en este caso, puede dar lugar a un claro win-win.
No toda política requiere coordinación. Los programas de transferencias monetarias condicionadas, por ejemplo, requieren coordinación entre el estímulo a la demanda que implican y la oferta educativa y de servicios de atención de salud primaria. Pero una gran cantidad de políticas no requiere coordinación. Por ejemplo, los planes de estudio del nivel primario son propios del ministerio de Educación. No tiene sentido coordinarlos con otros ministerios. Además, la coordinación es costosa, requiere de esfuerzo, y ocupa “ancho de banda” de los responsables de las políticas a coordinar y de las instituciones involucradas. Es importante identificar las tareas que requieren coordinación y no ocupar este limitado ancho de banda en políticas que corresponden claramente a un ministerio específico.
¿Por qué la coordinación de políticas no se observa en cantidad y calidad suficientes? Un motivo es que a veces los ministros ven a los ministerios como su coto de poder. La coordinación implica ceder control y puede implicar un menor presupuesto, o menor discrecionalidad para gastarlo, ya que hay que tener en cuenta las necesidades de los demás. Cuando quien tiene un presupuesto más grande y lo maneja con mayor discrecionalidad tiene más poder, los ministros pueden resistir la coordinación, aunque genere beneficios para el conjunto del gobierno y la sociedad.
Esta falta de incentivos para coordinar se potencia más cuando los funcionarios están más motivados por acumular poder (por ejemplo, para hacer carrera política) que por mejorar la calidad de las políticas públicas. En estos casos, es difícil que la coordinación se dé de abajo hacia arriba y hace falta un mandato desde arriba (ya sea del presidente o su jefe de gabinete) que obligue a los ministros a coordinar. Las dificultades se potencian aún más si los ministros, o los equipos de los ministerios que deben coordinar, no se tienen confianza. O cuando, al tener trayectorias partidarias o profesionales muy diferentes, hablan lenguajes distintos.
Pero aun cuando estos factores están mejor alineados, a veces no se logra coordinar porque la coordinación lleva tiempo y esfuerzo. El tiempo que se invierte en coordinar y la pérdida de autonomía en las decisiones asociadas a la coordinación pueden reducir la velocidad de ejecución, lo que puede ser costoso para un ministro. Por eso, a veces la necesidad de “gestionar” se impone sobre la coordinación, aún a costa de la calidad del gasto.
A pesar de los desafíos que plantea, poner énfasis en la coordinación y la cooperación es clave para los gobiernos de América Latina, ya que son factores que permiten implementar políticas públicas de mayor calidad y más estables. Este será uno de los temas abordados en un curso virtual preparado por el Departamento de Investigación del BID que se lanzará próximamente, y donde se analizarán en detalle las iniciativas de coordinación que está implementando el actual gobierno de Argentina.
