La importancia de evaluar el impacto de las exoneraciones tributarias
En el Congreso de la República, existen, a junio del 2018, al menos 27 proyectos de ley, pendientes de dictamen, que buscan otorgar beneficios tributarios adicionales a alguna actividad económica (desde los que buscan fomentar actividades deportivas, el cine regional, el turismo, las actividades productivas en regiones específicas, hasta los que buscan enfrentar los efectos de desastres naturales). Ninguno de ellos tiene una evaluación mínimamente seria de qué impacto tendría, o cual es el gasto tributario que generaría. Por su parte, el Congreso, el MEF o la SUNAT han tenido una contribución casi nula en la evaluación ex-ante o ex-post de los beneficios tributarios existentes. Recién con la administración actual de la SUNAT se ha empezado a realizar algunos estudios, pero el desarrollo de metodologías aplicables a esta tarea es aún incipiente.
Las exoneraciones tributarias son frecuentemente utilizadas como mecanismo de promoción de la inversión. Sin embargo, sus impactos rara vez son evaluados. En un estudio reciente, que a continuación resumimos, se muestra cómo es posible evaluar estos regímenes de excepción. En este caso, la evidencia sugiere que los beneficios tributarios a las zonas alto andinas no han tenido el impacto que se buscaba alcanzar. El estudio sugiere por qué no es de extrañar que esto haya sido así y sugiere políticas alternativas. Un resumen del estudio se puede descargar desde https://goo.gl/rEjuNG mientras que el estudio completo está disponible aquí: https://goo.gl/kVAQjx.
Evaluando las exoneraciones altoandinas
En diciembre del 2009, se aprobó la denominada Ley de Promoción de Actividades Productivas en Zonas Altoandinas (Ley 29482). Esta norma estableció exoneraciones tributarias destinadas a promover el desarrollo de actividades productivas y de servicios en zonas altoandinas, con el objetivo explícito —indicado en la norma— de aliviar la pobreza en estos lugares del país. La norma establece exoneraciones tributarias para unidades productivas —personas naturales, micro y pequeñas empresas, cooperativas, empresas comunales y multicomunales— ubicadas en zonas altoandinas a partir de los 2500 metros de altitud y para las demás empresas que instalen su centro de operaciones a partir de los 3200 metros de altitud. Las actividades económicas comprendidas en la ley incluyen acuicultura y piscicultura, procesamiento de carnes, plantaciones forestales, producción láctea, crianza de camélidos sudamericanos y explotación de su fibra, agroindustria, artesanía y producción de textiles. Las exoneraciones comprendidas en la norma son otorgadas durante un período de 10 años e incluyen exoneración del impuesto a la renta (IR) y del impuesto general a las ventas (IGV), así como de los aranceles para la importación de bienes de capital.
Aunque esta no es la primera política tributaria cuyo objetivo explícito es discriminar en forma positiva a algún ámbito territorial —la política más notable en este sentido es la de las exoneraciones a las regiones de selva y frontera—, la manera como ha sido implementada ofrece una oportunidad única para evaluar sus impactos y, a partir de ello, medir la eficiencia y eficacia de las políticas tributarias para alcanzar objetivos de desarrollo territorial. El hecho de que se hayan establecido cotas de altitud para discriminar entre quienes pueden o no ser beneficiados por la exoneración determina qué individuos, cuya situación es similar en la práctica, deberían ser o no considerados beneficiarios solo por residir en centros poblados —o distritos— ligeramente por encima o por debajo de los 2500 metros de altitud. Igualmente, dos localidades comparables ubicadas a ambos lados de la cota de 3200 metros de altitud reciben un tratamiento tributario distinto, que fomenta la localización de actividades económicas por encima de la cota establecida, en desmedro de quienes están por debajo de esta.
El estudio compara los cambios en los niveles de luminosidad (como indicador de actividad económica), entre el 2009 —antes de que entrara en vigor la exoneración— y el 2015, de centros poblados pertenecientes a distritos beneficiados por la exoneración —ubicados por encima de las cotas de altitud— con los cambios de luminosidad de centros poblados ubicados por debajo de las cotas de altitud. Para asegurar la robustez de los resultados, el estudio evalúa el impacto para distintos tramos de altitud (tramos crecientes entre 50 y 500 metros de diferencia en altitud).
Los resultados obtenidos por la evaluación muestran que, en la cota de altitud vinculada a las empresas, el impacto de la ley mencionada no es significativo en todos los tramos analizados. Por otro lado, en la cota de altitud de 2500 metros, los resultados muestran que el efecto estimado no es positivo para ningún tramo, e incluso puede ser ligeramente negativo para el tramo que va de 400 a 450 metros. El estudio encuentra, además, que en los distritos sujetos a la intervención no ha habido impactos positivos ni sobre los gastos e ingresos de los hogares ni sobre la pobreza.
¿Hasta qué punto puede sorprender el resultado obtenido? En ausencia de inversiones complementarias críticas, no es de extrañar que no existan incentivos para la relocalización de actividades formales en las zonas altoandinas. El acceso a bienes y servicios públicos en las zonas de la sierra muestra un patrón predecible: incremento en el acceso hasta los 2000 a 2700 metros de altitud y reducción en el acceso a servicios públicos en centros poblados ubicados a mayor altitud. Es difícil pensar que, con el limitado acceso a servicios públicos en las zonas altoandinas, los incentivos tributarios marginales puedan afectar la localización de empresas formales. La recomendación en este tema es clara: se debe apuntar a abandonar las políticas de exoneración tributaria a ciegas y más bien a incrementar la inversión pública que reduzca los costos con el objetivo de incentivar que mayor número de empresas se asienten en las zonas altoandinas.
Según la SUNAT, en la actualidad, existen 67 beneficios tributarios operando con un costo anual de 2,19% del PBI. Se estima que un 25% de estos beneficios tributarios están amparados por normas que tienen vencimiento en el 2018. ¿Alguna de ellas será evaluada en términos de los gastos tributarios que generaron y los beneficios para la sociedad que prometieron? Si se hace esto, no solo se podría elevar los ingresos fiscales, sino, lo que es más importante, se podría diseñar mejores políticas para beneficiar a las poblaciones que ahora se busca beneficiar sin mayor impacto.
