La política de la reforma política
La insatisfacción de los peruanos con la política y los políticos es muy grande. De acuerdo con el Latinobarómetro 2018, solo el 11% de peruanos mostraba satisfacción con la democracia, mientras que el 51% de los mismos afirma que aquella tenía grandes problemas. Por otro lado, la confianza en el parlamento alcanzaba solo el 8%, y la confianza en los partidos solo llega al 7%, mientras un exiguo 15% dice simpatizar con alguno (Barómetro de las Américas 2016/2017). No obstante, el 53% de los peruanos estaba de acuerdo o muy de acuerdo con que la democracia –a pesar de sus problemas– era el mejor régimen político, en tanto el 43% prefería la democracia a cualquier otra forma de gobierno (Latinobarómetro 2018). Todo lo anterior explica en buena medida el apoyo mayoritario de la ciudadanía en el referéndum de diciembre a la prohibición de la reelección congresal inmediata (85% de los votos válidos) y el rechazo al retorno de la bicameralidad (90% de los votos válidos).
He aquí que nos encontramos con una aparente contradicción: mientras la población tiene claro el funcionamiento inadecuado de la política, apenas el 1.2% consideraba que este es el problema más importante del país, y un 69% afirma tener nada o muy poco interés en la política (Barómetro de las Américas 2016/2017). Quizá, además de la repulsión que genera la actividad política, la ciudadanía intuye que, al estar dichos cambios a cargo de los mismos políticos, el resultado no resultará auspicioso. E incluso, si hubiera un cambio de las reglas formales, esto no cambiará automáticamente el sistema político, pues también se necesitará modificar las conductas de los políticos, de la ciudadanía, de la burocracia, así como una mayor capacidad estatal para hacer cumplir dichas reglas (Informe de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, 2019: 7).
La fuerza de la inercia institucional es muy fuerte. Por ello, la reforma política solo ocurre cuando el costo de mantener el estatus quo es percibido como muy superior al costo de deshacerse de los mecanismos institucionales inadecuados. ¿Existen las condiciones para la reforma política?
Ante ello, la fuerza de la inercia institucional es muy fuerte. Por ello, la reforma política solo ocurre cuando el costo de mantener el estatus quo es percibido como muy superior al costo de deshacerse de los mecanismos institucionales inadecuados (Banco Mundial, 1997: 15). Esto puede ocurrir durante las llamadas coyunturas críticas, eventos dramáticos –guerras, epidemias, desastres naturales, etc.– que alteran la correlación de fuerzas políticas y sus intereses, lo que es aprovechado por ciertos actores que perciben los beneficios del cambio institucional, quienes conforman –y lideran– una coalición capaz de sostener la reforma (Acemoglu y Robinson, 2013: 496-497). Un ejemplo de este tipo de coyuntura fue el escándalo de la corrupción en el Callao que brindó una oportunidad para introducir ciertos cambios en el sistema de justicia, con el fin de reducir el riesgo de la corrupción. Los obstáculos y limitaciones existentes ejemplifican lo difícil que es cualquier reforma. ¿Existen las mismas condiciones para la reforma política?
La primera cuestión a definir es qué queremos cambiar, lo cual está sometido a múltiples intereses, en particular de los políticos. Cuando el gobierno decidió conformar una Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política -consultiva y ad honorem, conformada por cinco destacadas expertas y expertos en ciencia política-, abrió la posibilidad de considerar recomendaciones que tomen más en cuenta los beneficios de alcance más general y de largo plazo. El informe con sus propuestas fue hecho público hace algunos días. De la lectura del mismo, se aprecia una preocupación de los miembros de la comisión no solo por recoger el conocimiento acumulado sobre la materia, sino también de considerar la viabilidad política de sus propuestas, lo cual se aprecia en un esfuerzo por atender las preocupaciones partidarias, sin sacrificar con ello lo sustantivo de la reforma.
Un primer mérito del informe de CANRP es su carácter integral y sistemático, pues abarca tanto el sistema de partidos políticos, el sistema de gobierno, como el sistema electoral. Y tras identificar cuatro grandes problemas de la política peruana, propone cuatro ejes para la reforma
Un primer mérito del informe de CANRP es su carácter integral y sistemático, pues abarca tanto el sistema de partidos políticos, el sistema de gobierno, como el sistema electoral, los cuales están muy interrelacionados. Tras identificar cuatro grandes problemas de la política peruana –cuestión que de por sí puede generar una profunda discusión–, propone cuatro ejes para la reforma: tener partidos políticos y organizaciones políticas regionales más fuertes y representativos; combatir la corrupción y fomentar la rendición de cuentas ante la ciudadanía; tener una democracia más gobernable y con mejor control político; y tener una mayor y mejor representación electoral y política de la ciudadanía. Todo esto está acompañado de 12 proyectos de ley que formalizarían dichas reformas. El siguiente cuadro, basado en uno contenido en el informe, resume toda la propuesta:
(Informe de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política)
En síntesis, la CANRP prioriza la vida partidaria sustantiva –organización, militancia, democracia interna– antes que la simple formalidad, buscando construir un lazo entre la gente y los partidos; y se inclina por un sistema más representativo, visibilizando sectores históricamente marginados de la política (las mujeres, los pueblos indígenas, pero no a la población afro descendiente). El informe está atento a la necesidad de tener mejores representantes, para lo cual propone aumentar las exigencias para los candidatos y candidatas, quienes deben pasar por una selección más rigurosa y con reglas de transparencia más exigentes, como el impedimento de postular cuando se tiene una sentencia condenatoria en primera instancia por delitos graves. Por otro lado, la propuesta fortalece al Poder Ejecutivo, otorgándole más control sobre procesos claves, como la formación del gabinete, el presupuesto, la formación de leyes y eliminando la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente. Por otro lado, alienta una mejor relación entre el número de representantes y representados, aumentado el número de representantes y fijando mejores criterios para la representación sub nacional. Recomienda volver a la bicameralidad, lo cual, por haber sido rechazado en el referéndum, viene trayendo dificultades al momento de comunicar la propuesta y sus ventajas. Otra medida es cambiar el calendario electoral e introducir la elección parlamentaria junto a la segunda vuelta, así como la renovación parcial del congreso a mitad del término, lo que permitirá una mejor expresión de las preferencias ciudadanas en el tiempo, y brindará incentivos para un mejor comportamiento parlamentario. De otro lado, plantea medidas de gestión para facilitar las tareas electorales, tanto en el extranjero (voto postal) como en las mesas de sufragio. Cuestiones obsoletas como la ley seca o la prohibición de encuestas son eliminadas o reducidas al mínimo. En resumen, estamos ante una propuesta que, más allá de algunos puntos en donde puede haber un debate natural, recoge bien las distintas ideas que, muchas veces de forma inconexa, han venido discutiéndose entre expertos y políticos. Es un informe que –en su parte narrativa– no es muy extenso y que un ciudadano informado puede y debe revisar.
Una cuestión crítica es que los actores políticos no parecen estar muy dispuestos a apoyar estos cambios. Por lo tanto, es determinante saber si el Presidente utilizará su capital político para empujar al menos parte de esta propuesta.
El gobierno y los miembros de la comisión plantean la propuesta como un punto de partida para la discusión, a la cual ayuda la estructura del informe. De otro lado, aunque el informe identifica las fechas límite para el desarrollo de varias reformas, esta atiende más a plazos legales que a las condiciones políticas necesarias para impulsar cada una de las reformas. Esa es, considero, una cuestión crítica, pues los actores políticos, hasta el momento, no parecen estar muy dispuestos a apoyar estos cambios. Por lo tanto, es determinante saber si el Presidente utilizará su capital político para empujar personalmente –con el apoyo de su gabinete y algunos actores sociales– al menos parte de esta propuesta, quizá eligiendo, para empezar, aquellos cambios que cuenten con mayor consenso, en tanto construye la coalición necesaria para impulsar reformas más complejas. Con respecto a este último punto, la comunicación política y la necesidad de convencer a una ciudadanía tan escéptica con la política serán tareas formidables. Sin embargo, también podría ocurrir que desista de ser el líder visible de esta reforma, y delegue este papel a otro actor, como el Presidente del Consejo de Ministros, quien, quizá, no tenga todo el peso político para impulsarla. Estamos, pues, ante una coyuntura incierta, pero, a diferencia de otros momentos, pareciera existir una pequeña ventana de oportunidad. Esta, sin embargo, no estará abierta por mucho tiempo.
