La ropa nueva del emperador
Según un viejo cuento danés, hubo un rey vanidoso quien encargó a unos sastres un costoso traje que sería confeccionado con una tela mágica, que solo podrían ver aquellos inteligentes y competentes para sus cargos. El rey mandó emisarios a supervisar los avances, pero ninguno quiso reconocer que no veía tela alguna siendo cosida para el traje. Todo el pueblo estaba ansioso por ver el traje del rey, y de paso comprobar cuán tontos e incompetentes eran aquellos que no lograban apreciar la maravilla de este atuendo. El día del desfile en que el rey estrenó el traje, todo el mundo lo alabó con grandilocuencia, hasta que un niño dijo lo siguiente: “pero si va desnudo!”. Esta historia puede utilizarse para graficar aquellas situaciones en que, por alguna razón, una colectividad decide compartir un “engaño común”, aun cuando, internamente, reconozcan que la realidad es diferente. Ojalá esta historia nos sirva para reflexionar sobre cuáles son algunos de los “engaños comunes” que hemos compartido en el ámbito de las asociaciones público-privadas (APPs).
En mayo de este año, se cumplieron diez años desde la aprobación de la primera Ley de Asociaciones Público-Privadas del Perú (DL 1012), en el 2008. En setiembre de 2015, se aprobó el DL 1224 y, apenas en noviembre de 2016, el nuevo gobierno aprobó el DL 1251. Finalmente, en julio de este año, se aprobó el DL 1362. Así, en estos diez años, hemos tenido cuatro reformas legales en el marco de promoción de la inversión privada a través de APPs. Es inevitable pensar que cada gobierno quiere tener su propia Ley de APPs (salvo este gobierno, que cuenta con dos en su haber). Esto se debe a que, como en muchos otros ámbitos, parece que sufrimos del “engaño común” de creer que se logrará construir institucionalidad y credibilidad por decreto.
La plena aplicación de nuestra primera Ley de APPs fue postergada por tres años (hasta el 2011) por el propio gobierno que la aprobó, por lo que se licitaron proyectos básicamente vía decreto de urgencia. Uno de estos casos ejemplares es la carretera IIRSA Centro, con los graves problemas de planificación que todos conocemos, pero también los terminales portuarios, cuya adjudicación no se acompañó oportunamente con reformas necesarias desde el punto de vista logístico. En los siguientes gobiernos, se licitaron algunos proyectos importantes, cuyo despliegue se vio sistemáticamente obstruido por las persistentes deficiencias en planificación y por la incapacidad del Estado de entregar a los inversionistas terrenos saneados en forma oportuna; el caso más dramático (y de implicancias en el largo plazo) es el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, pero también se puede identificar la Línea 2 del Metro de Lima, la autopista del Sol, entre muchos otros.
Transcurridos tres años del gobierno anterior y luego de un diagnóstico integral, el DL 1224 consolidó el diseño institucional de las APP para lo que adoptó los principios que en esta materia recomendó la OCDE y los complementó con otras mejoras normativas destinadas a facilitar los procesos de expropiaciones a cargo del Estado, así como el acompañamiento de proyectos más allá de la adjudicación. De esa forma, se sentaron las bases para una institucionalidad más integral en APPs.
Sin embargo, poco más de un año después, el nuevo gobierno aprobó el DL 1251, el cual, revirtiendo la reforma anterior, introdujo sustanciales cambios de enfoque y funcionalidad en el sistema de APPs. El primero tiene que ver con la falsa disyuntiva creada entre el MEF y PROINVERSION, que es un fenómeno exclusivamente peruano, pues, en todos los países que pueden exhibir éxitos en APPs, está más que claro que el MEF debe tener el rol preponderante que demanda garantizar la funcionalidad del sistema y velar adecuadamente por el equilibrio fiscal y la sostenibilidad del programa de APPs (lo cual va más allá del proceso de estructuración y licitación). No obstante, algunos nostálgicos de los noventa y de las épocas de COPRI quisieran regresar al esquema de decisiones centralizadas en un órgano licitante que es también sector concedente, organismo regulador, planificador, entre otros. Lo que estos parecen no darse cuenta es que el Perú de hoy es uno distinto al de fines de los noventa y que requerimos, en forma urgente, construir institucionalidad. Por ejemplo, el DL 1251 trasladó a PROINVERSION la responsabilidad de aplicar el principio de valor por dinero, aprobar los cierres financieros, liderar la negociación de adendas, hacer la labor del Equipo Especial de Seguimiento de la Inversión, todas ellas decisiones que claramente están más allá de su rol y de sus competencias (y para las cuales, en algunos casos, tiene incluso incentivos en conflicto). Es importante notar que ninguna de esas funciones fue efectivamente ejercida por PROINVERSION. Tampoco se nombró ni siquiera a uno de los directores del sector privado que debían integrar el consejo directivo; es más, durante mucho tiempo se tuvo un director ejecutivo encargado. Lo más grave es que el mismo gobierno, que aprobó esta reforma legal, avaló una adenda que claramente contravenía principios básicos del marco legal y trasladaba sin justificación técnica riesgos sustanciales al Estado, por lo que perdió la credibilidad necesaria para hacer sustentable una reforma. Así, ni siquiera el propio gobierno que aprobó la reforma del 2016 apostó por ella.
El DL 1362 tiene el gran mérito de corregir esos errores del DL 1251 y de introducir mejoras adicionales (corregir nunca es fácil, pero hacerlo en el mismo período de gobierno es particularmente difícil). Sí creemos que hay algunos temas adicionales que se podían haber abordado (a los que nos referiremos en otra oportunidad), pero que se está a tiempo de implementar, ya sea a nivel reglamentario o legal.
El Perú ha conseguido, durante mucho tiempo, obtener una buena calificación en cuanto a su marco normativo, pero también ha fallado en forma consistente en la madurez operacional del sistema de APPs. Tenemos las bases para afrontar las tareas, pero aún mantenemos brechas importantes en varios rubros, como, por ejemplo, las siguientes:
De cara al bicentenario, tendríamos que curarnos de una vez del síndrome de la “ropa nueva del emperador” y reconocer nuestras verdaderas deficiencias; solo así seremos capaces de entender que el camino de la institucionalidad es largo, y que el marco legal es un primer gran paso.
