La trampa del mimetismo
En 1996, el Banco Mundial publicó un estudio que concluyó que los Estados en los países Africanos eran más ineficientes que 30 años antes. No podían implementar sus políticas o hacer que se cumpla la ley. Ello, a pesar de haber gastado aproximadamente 50,000 millones de dólares para “fortalecimiento del Estado”.
No debería sorprender. Una estrategia estándar para el desarrollo ha sido “construir instituciones adecuadas”, solo copiando mejores prácticas internacionales. Ello llevaría a buenas políticas públicas y, eventualmente, al desarrollo. Suena lógico, pero como enfatizan los profesores Andrews y Pritchett de Harvard y Woolcock del Banco Mundial (APW) en un reciente libro (“Building State Capability, 2017), no ha funcionado en general. No ha sido fácil fortalecer los Estados.
Parte del problema es copiar “mejores prácticas” teniendo poco en cuenta la realidad local y con limitado interés en que las cosas EN VERDAD funcionen. Por ello, APW hablan del “mimetismo isomorfo”: cuando los gobiernos copian mejores prácticas que los hacen parecer eficientes, aunque no lo sean (“se mimetizan”). Consideran que pasar una ley es un “éxito”, aunque esta no sirva. Que pasar incluso un buena ley sea un logro, aunque no se implemente y no cambie nada para el ciudadano. O que poner un niño en la escuela es lo que cuenta, aunque no aprenda nada. Y que asignar fondos para financiar a un sector sea un triunfo, aunque nadie se financie.
Cuando se descuida la implementación se multiplica por cero el esfuerzo previo. Los DL valiosos entre los aprobados no servirán de mucho si no se implementan bien y se les monitorea para corregir los errores.
El subestimar la implementación hace que muchos confundan excesivos trámites con mal funcionamiento del Estado. Es necesaria (casi siempre) la simplificación administrativa. Pero más necesario aún es mejorar la gestión pública. La simplificación no funcionará con mala gestión. Poco sirve reducir los tiempos formales de los TUPA si cada funcionario tiene su “propio TUPA”. Si un trámite demora muchos meses o hasta años es porque la entidad no funciona.
¿Cómo fortalecer nuestro Estado? Olvidemos construir instituciones sólidas para, solo luego, tener éxitos. Los países con instituciones sólidas las adquirieron durante décadas o siglos (la famosa burocracia alemana tomó forma en el siglo XVIII y sobrevivió a Hitler y a la ocupación aliada). Tenemos que comenzar a trabajar con el Estado que tenemos, no con el que quisiéramos tener. Hace 25 años hablamos de (e invertimos recursos en) la reforma del Estado, con poco progreso.
Más importante que “fortalecer instituciones para tener éxitos”, es “tener éxitos para fortalecer instituciones”. Nuestro Estado debe comenzar haciendo, ejecutando. Tendrá éxitos y (fracasos), pero solo haciendo aprenderá y fortalecerá sus capacidades, generando círculos virtuosos de fortalecimiento del Estado y logros concretos.
La reconstrucción y la prevención futura pueden ser una oportunidad de éxito. Una oportunidad ciertamente para ordenar ciudades, para reducir riesgos, pero también para fortalecer el Estado. Es hacer y reconstruir hoy, lo que aumentará nuestras capacidades para hacer y reconstruir mañana. Se debe partir de los ministerios, para que sean mejores. Y si se necesita cambiar leyes que abrevien los procesos de contratación, que se hagan para acelerar los plazos (para la reconstrucción) de los ministerios, no los de una autoridad Ad-hoc.
Crear una entidad Ad-hoc retrasaría todo. Se comenzaría desde cero, se perdería tiempo haciéndola funcionar y no dejaría memoria institucional. Si, Dios no quiera, tuviéramos un fuerte terremoto, ¿crearíamos dos entidades Ad-hoc? Los riesgos de la naturaleza son nuestro día a día. Tenemos que estar siempre preparados para prevenir y reaccionar, para que no sean un desastre.
La ineficiencia de nuestro Estado es reversible. Para fortalecerlo debemos comenzar haciendo, y evitar repetir recetas simples que suenan lógicas, y nos hacen creer que estamos avanzando. Pero que no servirán para casi nada.
